II SA/Ke 223/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. F. na zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 21 lutego 2017 r. nr 54/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić z urzędu R. F. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy od skargi. W dniu 31 marca 2025 r. R. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 21 lutego 2017 r. nr 54/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, argumentując że strona nie wniosła uprzednio wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzeniami z 30 kwietnia 2025 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu wezwał stronę do: 1. usunięcia braku formalnego złożonej skargi poprzez złożenie dowodu, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g." w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) 2. uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 300 zł, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania – pod rygorem odrzucenia skargi. Przedmiotowe wezwania zostały doręczone skarżącemu 11 maja 2025 r. W dniu 11 maja 2025 r. skarżący uiścił żądaną kwotę wpisu sądowego oraz poinformował, że składa dowód wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przesłanego drogą elektroniczną 17 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, ponieważ – jak trafnie zarzuca pełnomocnik organu – jej wniesienie nie zostało poprzedzone wyczerpaniem wymaganego trybu zaskarżenia. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądów administracyjnych jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), tj. z dniem 1 czerwca 2017r., modyfikacji uległ stan prawny dotyczący wnoszenia skarg na uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego, jak również uległa zmianie dotychczasowa treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Mianowicie, zgodnie z nowym brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga taka nie musi już być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z treścią przepisu przejściowego ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. - art. 17 ust. 1 - do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. W rezultacie, jak wynika z przytoczonej regulacji intertemporalnej, w sprawach dotyczących aktów organów gminy nowa regulacja znajdzie zastosowanie dopiero w stosunku do takich aktów, które podjęte zostaną po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (1 czerwca 2017r.). Skoro zaś zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta Kielce nr 54/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych zostało podjęte 21 lutego 2017 r. – a zatem przed wejściem w życie ww. przepisów zmieniających – skutkuje to koniecznością zastosowania w tym stanie faktycznym przepisów u.s.g. w brzmieniu poprzednio obowiązującym. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu sprzed nowelizacji – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei stosownie do regulacji art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Tymczasem, jak wynika z treści załączonego do odpowiedzi skarżącego z 11 maja 2025 r. pisma (k. 47), skierowanego 17 marca 2025 r. do Urzędu Miasta Kielce, jest to "Wezwanie do zapłaty (nienależne opłaty cmentarne)", w którym strona precyzuje, że jest to wezwanie "do zapłaty kwoty 600 zł uiszczonej tytułem nienależnych opłat cmentarnych (faktura wystawiona przez RPZIUK w dniu 2 września 2019 r. nr 564/19/BCUM na rachunek Gminy Kielce) w terminie dwóch tygodni pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową w terminie dwóch tygodni pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową". Co prawda, w dalszej części tego pisma strona podnosi, że cyt.: "faktura została wystawiona na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce nr 54/2017 z 21 lutego 2017 r. – które nie zostało ogłoszone w dzienniku urzędowym, pomimo że jest aktem prawa miejscowego, a ponadto jego materia w zakresie opłat zafakturowanych nie ma podstawy ustawowej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych", jednak brak podstaw, aby uznać, że powyższe wezwanie – dotyczące przecież, jak to ujęła strona: "zwrotu nienależnie uiszczonych opłat cmentarnych", stanowiło wymagane przez cyt. przepisy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, związanego z pozostawaniem w obrocie prawnym zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce nr 54/2017 z 21 lutego 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Mianowicie, w żadnym miejscu ww. przedsądowego wezwania do zapłaty strona nie wyartykułowała skierowanego do organu administracji publicznej żądania uchylenia czy zmiany (na przyszłość) przedmiotowego zarządzenia – którego stwierdzenia nieważności domaga się w obecnym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Nie sposób zarazem uznać, aby obecne wyjaśnienia/uzupełnienia strony co do swoistego – dualistycznego – charakteru złożonego uprzednio wezwania do zapłaty, będącego w jej mniemaniu również wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jakiego upatruje w zaskarżonym w niniejszej sprawie zarządzeniu, mogły zmienić istotną treść skierowanego uprzednio od organu żądania – w którym nie zawarto wniosku o wyeliminowanie z obiegu prawnego kwestionowanego w niniejszej sprawie zarządzenia, a o braku publikacji i braku podstawy ustawowej wspomniano jedynie dla uzasadnienia wystosowanego wezwania do zapłaty. Przyjęcie przeciwnego stanowiska stanowiłoby niedopuszczalną nadinterpretację pierwotnego żądania strony wyrażonego expressis verbis w przedsądowym wezwaniu do zapłaty (dotyczącym jedynie zwrotu uiszczonych opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego), wywołującą istotne skutki prawne w postaci dopuszczenia do merytorycznej kontroli regulacji zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 21 lutego 2017 r. nr 54/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Brak dokonania przez stronę wymaganego przez art. 101 u.s.g. (w poprzednim brzmieniu) wezwania do usunięcia naruszenia prawa – w zakresie zaskarżonego zarządzenia – należy zatem uznać za uniemożliwiający skuteczne wniesienie skargi w tej sprawie poprzez brak wyczerpania środka zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego do skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a w pkt II postanowienia.