II SA/Ke 224/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi J.S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Gminy S. wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność Gminy oznaczonej jako działka nr ewid. 1183/1 o pow. 0,7880 położonej w miejscowości Mnin (§1), z rozpoczętą inwestycją w postaci budowy szkoły podstawowej; w § 2 postanowiła, że sprzedaż nieruchomości nastąpi w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Pismem z dnia 2.01.2012r. J. S., radny Gminy S., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy S., do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu ww. uchwały. Zarzucał, m.in. że Rada Gminy nie uwzględniła uprawnień protestujących osób, które uczestniczyły w budowie szkoły i poniosły nakłady zarówno osobiste jaki i materialne. W piśmie tym J. S. dodał, że występuje także jako przedstawiciel 409 protestujących osób. W odpowiedzi na powyższe wezwanie (doręczonej J. S. w dniu 2.02.2012r.) Przewodniczący Rady Gminy S. wyjaśnił, że w dniu 25.01.2012r. na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, Komisji Rolnictwa, Leśnictwa, Gospodarki Gruntami, Ochrony Środowiska i Drogownictwa, Komisji Finansów, Oświaty, Kultury, Kultury Fizycznej, Zdrowia i Opieki Społecznej Rady Gminy S. radni uczestniczący w dyskusji nie stwierdzili, aby kwestionowana przez J. S. uchwała naruszała prawo. W dniu 5.03.2012r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę Rady Gminy S. domagając się jej uchylenia z powodu niezgodności z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży posadowiony jest budynek szkoły znajdujący się aktualnie w stanie surowym, wybudowany wysiłkiem społeczności lokalnej. Na sesji Rady Gminy skarżący wyraził swój sprzeciw przeciwko planom sprzedaży ww. nieruchomości. Skarżący wskazał, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Powołując się na art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym samorząd terytorialny i jego organy winny działać w interesie mieszkańców, wskazał na naruszenie swojego interesu prawnego jako mieszkańca gminy. Przytoczył wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2000r. sygn. I SA 1670/99, który stwierdził, że interes mieszkańców, o którym mowa w art. 3 ww. Karty jest interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego interes faktyczny mieszkańców posiada w świetle tego orzeczenie walor interesu prawnego. W ocenie skarżącego działania Gminy S. naruszają również art. 2a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, który nakazuje gminie współdziałać z organizacjami pozarządowymi wspierającymi system oświaty. Mieszkańcy M. zawiązali w 1994 roku Społeczny Komitet Budowy Szkoły w M., a w dniu 11.01.2012r. dokonali rejestracji Stowarzyszenia Przyszłość dla M., którego celem jest dokończenie budowy szkoły i przejęcie jej prowadzenia od Gminy S.. Skarżący wskazał ponadto, że jego wezwanie z dnia 2.01.2012r. nie było rozpatrywane na sesji rady a jedynie na posiedzeniu połączonych komisji rady co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przewodniczący rady gminy nie może przewodniczyć obradom komisji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznał, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z uwagi na status członka zbiorowości mieszkańców M., nie zgodził się jednak z jego twierdzeniem, iż Rada Gminy dopuściła się naruszenia art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Jego zdaniem określone w przepisach tej Karty zasady koncepcji samorządu terytorialnego, swobody działania społeczności lokalnych w zakresie określonym prawem w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji oraz prawo do swobodnego dysponowania posiadanymi zasobami finansowymi nie oznaczają dowolności w dysponowaniu środkami finansowymi. Zmuszanie zatem Gminy przez mieszkańców jednej miejscowości do dalszego kontynuowania inwestycji w postaci budowy szkoły, przy realnych możliwościach finansowych Gminy oraz stale zmniejszającej się liczbie uczniów, ogranicza samodzielność finansową Gminy, która podlega ochronie na podstawie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Organ wskazał, iż wkład finansowy mieszkańców M. w budowę przedmiotowej szkoły, choć nie mały, był niższy od wkładu Gminy. Odnośnie naruszenia art. 2a ustawy o systemie oświaty organ podniósł, iż skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby Rada Gminy takiego naruszenia się dopuściła. Gmina uznała finansową pomoc społeczności lokalnej w budowie szkoły i w tym zakresie współdziałała z mieszkańcami M. ponosząc znaczne koszty. Organ wskazał ponadto, że Stowarzyszenie Przyszłość dla M. powstało dopiero po podjęciu zaskarżonej uchwały, natomiast konsultacje społeczne w postaci zebrań wiejskich były przeprowadzane. Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012r. pełnomocnik skarżącego wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 61 p.p.s.a. Podniósł ponadto, że skarżący wniósł skargę w niniejszej sprawie we własnym imieniu, zaś naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w dążeniu, jako członek społeczności lokalnej, do poprawy warunków funkcjonowania dotychczasowej starej szkoły, która nie spełnia warunków sanitarnych. Wskazał, iż Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę w ogóle nie uwzględniła sprzeciwów społeczności lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy S. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż stanowiącej własność tej Gminy nieruchomości, na której rozpoczęto inwestycję w postaci budowy szkoły. J. S. wniósł na powyższą uchwałę skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.)., zwanej dalej u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (art. 102a u.s.g.). Z akt sprawy wynika, że J. S. spełnił określone w art. 101 ust. 1 i art. 102a u.s.g. wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Pismem z dnia 2.01.2012r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 2.02.2012r. otrzymał odpowiedź na powyższe wezwanie, a w dniu 5.03.2012r. (tj. w ostatnim dniu 30-dniowego terminu stosownie do art. 53 § 2 w zw. z art. 83 § 2 p.p.s.a.) wniósł skargę do Sądu. W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000r., sygn. OPS 11/00). Z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zaskarżona uchwała mogłaby naruszyć. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie skarga w trybie art. 101 u.s.g. może być wniesiona tylko przez ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, skarga w tym trybie nie ma bowiem charakteru actio popularis. Zatem do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje jedynie sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04; z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt. OSK 1437/2004). Kwestionowana uchwała musi zatem naruszać konkretny własny interes prawny skarżącego. Ten zaś musi wynikać z norm prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2673/02, z dnia 14 marca 2002r. sygn. akt II SA 2506/01, z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1082/01). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest również pogląd, że pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani nie zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 1436/01), oraz że legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalności uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01,). W świetle powyższego przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż jego intencją nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi więc wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. sygn. akt II SA 8/97, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r. sygn. akt II SA 1933/95, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003r. sygn. V SA 1785/02). Analiza wniesionej przez skarżącego do tut. Sądu skargi prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Treścią zaskarżonej uchwały jest wyrażenie zgody na sprzedaż w drodze przetargu ustnego nieruchomości stanowiącej własność Gminy. Na nieruchomości tej posadowiony jest budynek szkoły w stanie surowym, w którego budowie uczestniczyła finansowo Gmina jak i mieszkańcy M.. Uchwała ta nie wpływa na żadne realne i aktualne prawa lub obowiązki skarżącego. Skarżący upatruje naruszenie swojego interesu prawnego w tym, że jako członek społeczności lokalnej dąży do poprawy warunków funkcjonowania dotychczasowej starej szkoły, która nie spełnia warunków sanitarnych. Tak ujęty interes prawny nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa materialnego. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Fakt poczynienia nakładów, przez niektórych mieszkańców, na rozpoczętą w latach dziewięćdziesiątych budowę szkoły w M. nie jest źródłem interesu prawnego lecz interesu faktycznego. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. W wyroku z dnia 16 września 2008r. (sygn. SK 76/08) Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z konstytucją takie rozumienie art. 101 ust. 1 u.s.g., które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem Trybunału szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania przez członków wspólnoty samorządowej uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Subiektywne przekonanie członka wspólnoty gminnej o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem podjętej przez radę gminy uchwały nie jest zatem równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r. III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby zaskarżona uchwała naruszała jego interes, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zwanej dalej Kartą, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r. (Dz.U. z 1994r., Nr 124, poz. 607) stwierdzić należy, że przepisy w niej zawarte to normy o charakterze generalnym, których uszczegółowieniem, a zarazem ograniczeniem są postanowienia poszczególnych ustaw. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Karty samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. W przepisie tym, a także w art. 4 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 9 ust. 1 Karty podkreśla się samodzielność i swobodę działania społeczności lokalnych, ale jednocześnie w akcie tym stwierdzono, że podstawowe kompetencje społeczności określa się w konstytucji i w ustawie oraz przewidziano możliwość ich ograniczania przez inne organy władzy w zakresie przewidzianym prawem. Tak więc art. 3 ust. 1 Karty nie precyzuje żadnego konkretnego interesu prawnego, który naruszałaby zaskarżona uchwała. Skoro zatem skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie, to skargę należało oddalić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W świetle powyższego ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.