II SA/Ke 228/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skarg M. J. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], znak: [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Burmistrz Miasta i Gminy odmówił L. O. ustalenia warunków zabudowy działki o nr ewid. 227 dla inwestycji położonej przy [...] polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń zakładu sprzedaży trumien na pomieszczenia do tymczasowego (do 4 dób) przechowywania zwłok. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15.02.2006r., sygn. akt: II SA/Ke 539/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obydwie w/w decyzje, wskazując iż rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wynika to z faktu, iż organy administracji publicznej nie ustaliły, jaki charakter ma obiekt znajdujący się na działce sąsiedniej i czy jego istnienie w postaci przyszpitalnej kostnicy (chłodni) nie można uznać za spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Burmistrz Miasta i Gminy, prowadząc ponowne postępowanie w niniejszej sprawie, uzupełnił akta sprawy o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr 227 w P. i decyzją z dnia [...], znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy w/w działki o numerze ewidencyjnym 227 dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń zakładu sprzedaży trumien na pomieszczenia do tymczasowego (do 4 dób) przechowywania zwłok. W podstawie prawnej został przywołany art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazano, iż na obszarze bezpośrednio graniczącym z działką o nr ewid. 227 w P. sąsiadują ze sobą dwie dominujące funkcje. Na obszarze pomiędzy [...] dominuje funkcja mieszkaniowa o przeważającej zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz budownictwo zakładowe. Drugą funkcją obszaru graniczącego z działką 227 jest szpital powiatowy z obiektami infrastruktury technicznej w oddzielnych budynkach, stanowiących integralną część obiektu. Między funkcją mieszkaniową i szpitalem powiatowym znalazła się funkcja handlowa – zakład sprzedaży trumien usytuowany w budynku mieszkalnym i budynkach gospodarczych na działce o nr ewid. 227. W ocenie organu I instancji, wniosek o zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń zakładu sprzedaży trumien należy uznać za początek organizacji domu przedpogrzebowego. Z uwagi na fakt, iż zakład pogrzebowy L. O. obsługuje znaczną część gminy organizacja pogrzebu związana jest z użyciem samochodów przez jego uczestników. Oznacza to z kolei, że niezbędna jest określona powierzchnia w sąsiedztwie domu przedpogrzebowego o bezkolizyjnym dostępie do drogi publicznej. Warunków tych nie spełnia działka nr 277, o powierzchni całkowitej 578 m2, w tym 160 m2. powierzchni zabudowanej. Odwołanie od decyzji z dnia [...] wniósł L. O., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77 i 136 k.p.a. i domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zakwestionowana decyzja jest lakoniczna i pozbawiona uzasadnienia prawnego. Skarżący wskazał, iż w celu organizowania ceremonii pogrzebowych dzierżawi pomieszczenia od Z., które znajdują się w obiektach szpitalnych na nieruchomości sąsiadującej z działką nr 227. W odwołaniu podniesiono także, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.02.2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, iż podstawą odmowy wydania przedmiotowej decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, niedająca się z nią w praktyce pogodzić, którą organ racjonalnie uzasadni. Tymczasem zaskarżona decyzja nie spełnia tego wymogu. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...], znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję z dnia [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu II instancji wniosła M. J., domagając się uchylenia wyłącznie tego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy mógł uzupełnić materiał dowodowy w oparciu o art. 136 k.p.a., korzystając z art. 52 k.p.a., bądź przeprowadzając rozprawę administracyjną i przesłuchując inwestora. Ponadto z załączonego do pozwolenia na użytkowanie tymczasowego budynku do czasowego przechowywania zwłok projektu nie wynika, że w tym obiekcie znajduje się sala ostatniego pożegnania zmarłego. Obiekt ten powstał na terenie o symbolu B 32-MN, na którym obowiązywał zakaz budownictwa jednorodzinnego z uwagi na zarezerwowanie terenu pod budowę obiektów uzupełniających dla istniejącego szpitala. Tym samym, oświadczenie L. O., że w przedmiotowym budynku przygotowuje się zwłoki do pogrzebu i odchodzą stamtąd kondukty na cmentarz, było nieprawdziwe. Z kolei okoliczność, że w zespole budynków szpitala znajduje się budynek służący do godnego przechowywania osoby zmarłej w szpitalu, a następnie przekazania zwłok osobie upoważnionej do pochówku, nie może stanowić podstawy dla ustalenia cech zabudowy dla zakładu pogrzebowego. Wskazano także, iż Z. nie może wydzierżawiać budynku na inny cel, niż określony w pozwoleniu na użytkowanie i prowadzić działalności uciążliwej dla pacjenta (jak np. świadczenia usług pogrzebowych). "Nie może zatem być mowy o tym, że Pan O. wykonuje czynności związane z obsługą kostnicy na podstawie umowy dzierżawy z Z., ani że posiada wydzierżawione od Z. pomieszczenia na organizowanie uroczystości pogrzebowych". Wyrażono ponadto pogląd, iż budowa przechowalni zwłok narusza zasadę dobrego sąsiedztwa oraz przytoczono rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21.09.1992r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 74, poz. 366 ze zm.), zgodnie z którym dojazd do sali wydawania zwłok nie może być widoczny z okien oddziałów łóżkowych szpitala. Skarżąca powołała się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.11.2004r., LEX 164675. Skargę na decyzję organu II instancji wniosła również J. K., domagając się uchylenia wyłącznie tego rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, iż od pomieszczenia ze zwłokami dzieli ją jedynie ścianka działowa, zaś zmiana sposobu użytkowania polegająca na przechowywaniu zwłok narusza jej dobra osobiste i godzi w zdrowie. Nie mieści się to ponadto w żadnej z kategorii usług występujących w obszarze analizowanym i jest sprzeczne z dominującą funkcją mieszkaniową. Skarżąca powołała się na ustawę z dnia 31.01.1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000r. nr 23, poz. 295 ze zm.), rozporządzenie z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315) oraz rozporządzenie z dnia 20.10.1972r. w sprawie urządzania cmentarzy i prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 47, poz. 299 ze zm.), które m. in. określają lokalizację domu pogrzebowego. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o powołane wyżej kryteria, stwierdzić należy, iż brak jest naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Zagadnieniem o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15.02.2006r., sygn. akt: II SA/Ke 539/05. Jak wynika bowiem z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym, orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w którym zostało wydane tak ono jak i zaskarżone rozstrzygnięcie, obejmując zarazem przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22.03.1999r., sygn. akt IV SA 527/97). Ma to szczególne znaczenie przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie fundamentalne znaczenie ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w wyniku którego następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym. Są tam bowiem zawarte wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych, jak również stosowna ocena prawna dotychczasowych ich działań. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, iż zarówno organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie, jak i Sąd związani są w/w wyrokiem z dnia 15.02.2006r., sygn. akt: II SA/Ke 539/05. Jak wynika z uzasadnienia powołanego orzeczenia organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego – a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie w toku postępowania nie ustalono, jakie jest przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce sąsiadującej z działką o nr ewid. 227, będącego – według twierdzeń skarżącego – chłodnią do przechowywania zwłok ludzkich, w którym nie tylko dokonuje się ustalenia przyczyn zgonu, ale także przygotowuje się zwłoki do pogrzebu i skąd odchodzą kondukty żałobne na cmentarz. Tymczasem przyjęto jedynie, iż jest to prosektorium, służące do ustalania przyczyn zgonu. Ze względu na powyższe nie poczyniono także ustaleń, czy istnienie na działce sąsiedniej obiektu w postaci przyszpitalnej kostnicy (chłodni) nie można uznać za spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Nie można również uznać, że takie obiekty mogą być realizowane jedynie obok już istniejącego domu pogrzebowego, tworząc ciąg takich obiektów. Natomiast podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, nie dająca się z nią w praktyce pogodzić, którą organ racjonalnie uzasadni. Ze względu na powyższe, zdaniem Sądu, organ winien ocenić, czy w niniejszej sprawie zachodzą warunki określone w art. 61 cyt. ustawy – po dokładnym ustaleniu jakie obiekty znajdują się w terenie analizowanym. Kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], dokonana przez tut. Sąd, dała podstawę do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie to jest zasadne. Jak słusznie bowiem zauważył organ II instancji, Burmistrz Miasta i Gminy, wydając decyzję z dnia [...] o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla działki o nr ewid. 227, nie wyjaśnił wszystkich, istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na wynik końcowy sprawy. Tym samym organ I instancji nie zastosował się do wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu cyt. powyżej wyroku. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należy odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Wskazać należy, iż opisana powyżej sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy nie mogły bowiem zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Wynika to z faktu, iż decyzja pierwszoinstancyjna, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Mając na uwadze powyższe podnieść należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę – po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15.02.2006r., sygn. akt: II SA/Ke 539/05 – nie zastosował się do zaleceń sformułowanych w uzasadnieniu tego orzeczenia. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż jakkolwiek organ I instancji przeprowadził "analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr 227 w P." (K-I-9) to, poza wskazaniem, iż na działce o nr ewid. 219 znajduje się nieczynny budynek kotłowni szpitalnej, a pomiędzy nim a istniejącym szpitalem powiatowym usytuowany jest wolnostojący budynek agregatorowni, nie poczyniono w przedmiotowym zakresie żadnych innych ustaleń. W tym miejscu godzi się podnieść, mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, tzn. niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Jednocześnie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.10.2007r., II OSK 1401/06, LEX nr 394807). Tym samym, organ orzekający bezwzględnie winien odnieść się do powyższego zagadnienia oraz szczegółowo i racjonalnie uzasadnić ewentualną odmowę ustalenia warunków zabudowy. Pomimo tego Burmistrz Miasta i Gminy , niepomny na wskazania zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 15.02.2006r., sygn. akt: II SA/Ke 539/05, nie ustalił w żaden sposób, jakie jest przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce sąsiadującej z działką o nr ewid. 227. Organ nie ustosunkował się przy tym do twierdzeń L. O., iż jest to budynek (chłodnia) do tymczasowego przechowywania zwłok ludzkich, skąd odchodzą kondukty żałobne i w której przygotowuje się zwłoki do pogrzebu, dzierżawiony przez stronę od Z. Z uwagi na powyższe niemożliwe było odniesienie się przez organ II instancji do przedmiotowych okoliczności zgodnie z zaleceniami sądu administracyjnego. Tego rodzaju uchybienie stanowi bowiem, zdaniem Sądu, wadę tego rodzaju, że – wbrew zarzutom M. J.– nie może być usunięte przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. Wymagałoby to bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, za bezzasadne należy także uznać pozostałe zarzuty zawarte we wniesionych w niniejszej sprawie skargach. Odnosiły się one bowiem jedynie do zagadnień merytorycznych, nie zaś do kwestii dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Natomiast na obecnym etapie postępowania kontrola sądowoadministracyjna ograniczyć musiała się do oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego i prawidłowości zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.