II SA/Ke 23/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2009r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. oddala skargę ; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. H.-S. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej. Decyzją z [...] znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem M.S. z dnia [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] ul. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazującą M.S. dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego na działce nr 264/ 3 w miejscowości T. – O. gmina Z zrealizowanych w wyniku samowolnej rozbudowy tego budynku, z uwagi na niespełnienie obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym opracowaniu. Skarga M.S. od powyższej decyzji została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2008r. sygn.akt II SA/Ke 523/07. Upomnieniem z dnia 19 maja 2008r. M. S. została wezwana do wykonania obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wnioskiem z dnia [...] ponowionym w dniu [...] M. S. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego o "zalegalizowanie" rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 264/3 w miejscowości T. – O. ul. S. 30. Organ I instancji załatwił sprawę udzielając dwukrotnie w dniach [...] pisemnej odpowiedzi, bez merytorycznego rozpoznania wniosku. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie M.S. na niezałatwienie sprawy w terminie za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy do dnia [...]. W wyznaczonym przez organ II instancji terminie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem M.S. z dnia [...] stwierdzając, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego organ I instancji przyjął, że przedmiotowy wniosek dotyczył w istocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowy. M. S. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła pominięcie możliwości zalegalizowania rozbudowy. Jednocześnie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odpowiednich dokumentów oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru z dnia [...] i z dnia [...] zarzucając im naruszenie prawa polegające na pozbawieniu skarżącej możliwości zalegalizowania budowy. Organ odwoławczy analizując przedmiotową sprawę uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Przytaczając treść art. 105 kpa stwierdził, że z bezprzedmiotowością postępowania stanowiącą podstawę do umorzenia postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy występuje brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powołując się na stanowisko doktryny wskazał, iż pojęcie bezprzedmiotowości postępowania odnosi się do związku postępowania z prawem materialnym. Przedmiot postępowania istnieje dopóki jest utrzymany związek procedury ze sferą prawa materialnego. W sytuacji gdy związek ten ustaje, czynności postępowania muszą być przerwane i zamknięte, jako bezcelowe. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że z faktu zakończenia ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek M.S. wynika brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie organu II instancji decyzja ŚWINB z dnia [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji ukształtowały stan prawny w ten sposób, iż na skarżącą został nałożony obowiązek dokonania rozbiórki. W tych okolicznościach brak jest materialnych podstaw do wydania zgodnego z wnioskiem rozstrzygnięcia, które jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 kpa. Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że zawarty w treści odwołania wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB z dnia [...] oraz poprzedzającej jej decyzji PINB z dnia [...] zostanie przekazany zgodnie z właściwością do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, celem załatwienia. M.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] z żądaniem jej uchylenia oraz merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 kpa i art. 105 § 1 kpa, podnosząc iż ocena co do braku podstaw prawnych i faktycznych jest niewłaściwa i dowolna, a także mało konkretna. Wskazała, że wykonanie rozbiórki pod względem technicznym będzie skutkować pozostawieniem jej " bez dachu nad głową". Argumentowała, że organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić intencje i interesy wnioskodawczyni oraz prawne możliwości legalizacji rozbudowy obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Zgodnie z dyspozycją art.105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z literatury oraz utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy wydanie decyzji administracyjnej jest prawnie niemożliwe z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Przedmiot postępowania wyznacza konkretna sprawa, indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2005 r., s. 473). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przesłanką uzasadniającą bezprzedmiotowość postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy orzeczeniem ostatecznym. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy ( por. wyr. NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl.). Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądu, zostało zainicjowane na wniosek M.S. i dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 264/3 w miejscowości T. – O. ul. S. Jednakże jak wynika z materiału dowodowego, sprawa dotycząca samowolnej rozbudowy części tego obiektu budowlanego została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nakazującą M.S. dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego na działce nr 264/ 3 w miejscowości T – O. gmina Z zrealizowanych w wyniku samowolnej rozbudowy tego budynku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Powyższa decyzja została doręczona stronom postępowania (w tym skarżącej) i nie wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. (dowód: protokół z rozprawy sądowej z dnia [...] oraz notatka urzędowa z dnia 19 marca 2009r. sporządzona w sprawie sygn. akt II SA/Ke 23/09). Brak stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINB z dnia [...] oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W tej sytuacji, wniosek skarżącej zmierzający w istocie do powtórnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie zalegalizowania samowoli budowlanej, wobec której organy nadzoru orzekły już rozbiórkę, nie może prowadzić do merytorycznego zakończenia sprawy. Wydanie bowiem decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej określoną w art. 16 § 1 kpa. Stosownie do treści tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak wskazano powyżej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanej części budynku mieszkalnego, co oznacza, że droga do ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy nie została otwarta. W świetle okoliczności faktycznych i prawnych stanowisko organu, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja orzekająca rozbiórkę przedmiotowego obiektu to niniejsze postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe bowiem brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania przez organy rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem M.S., zasługuje zatem w pełni na aprobatę. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania skarżącej w kwestii uchylenia zaskarżonej decyzji i merytorycznego rozpatrzenia sprawy zauważyć należy, że jest ono bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznając skargę ocenia czy przy rozstrzyganiu sprawy i wydaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa. Jeżeli do takiego naruszenia doszło, Sąd posiada kompetencje do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji, nie jest natomiast uprawniony do zastępowania organu w zakresie merytorycznego rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Pozostałe podniesione w skardze zarzuty dotyczące wpływu rozbiórki obiektu na sytuację osobistą skarżącej z uwagi na ich pozaprawny charakter nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia odmiennego rozstrzygnięcia. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).