II SA/Ke 23/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 17 kwietnia 2023 r. Nr LXIX/337/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie § 12 ust. 5 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skalbmierz stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr XXIX/128/2020 Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 22 września 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Skalbmierz oraz § 12 ust. 7 tego regulaminu w części dotyczącej słów: "W przypadku braku dokumentu, o którym mowa w ust. 5,". Rada Miejska w Skalbmierzu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g." w związku art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.), zwanej dalej "ucpg", podjęła 17 kwietnia 2023 r. uchwałę nr LXIX/337/2023 zmieniającą uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Skalbmierz. W § 1 uchwały wskazano, że w uchwale nr XXIX/128/2020 Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 22 września 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Skalbmierz wprowadza się zmiany w załączniku nr 1 o następującej treści: W § 1 ust. 2 uchwalono, że zmienia się § 12 Regulaminu który otrzymuje nowe brzmienie:[...] 5. Właściciele nieruchomości wyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych z częstotliwością wynikającą z instrukcji obsługi urządzenia wydanej przez producenta, określającą sposób jego eksploatacji zapewniający prawidłowe funkcjonowanie instalacji.[...] 7. W przypadku braku dokumentu, o którym mowa w ust. 5, właściciel nieruchomości zobowiązany jest do wywozu nieczystości ciekłych gromadzonych w osadniku przydomowej oczyszczalni ścieków nie rzadziej niż raz na rok. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w Pińczowie, uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa to jest art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg w związku z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg poprzez przyjęcie zapisu § 1 ust. 2 uchwały w zakresie nadającym nowe brzmienie § 12 ust. 5 uchwały Nr XXIX/128/2020 Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 22 września 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Skalbmierz, który to regulamin stanowi załącznik nr 1 do powyższej uchwały, bowiem Rada Miasta uchwalając przedmiotowy zapis nie określiła częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażanych w przydomową oczyszczalnię ścieków, do czego była zobligowana zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg, zaś przyjęty zapis, nie stanowi o wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej i regulacja ta nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, a regulamin winien określać, w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych. W konsekwencji przyjęta regulacja nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej powyżej, to jest zapisu § 1 ust. 2 uchwały w zakresie wprowadzającym zmiany w treści § 12 ust. 5 uchwały nr XXIX/128/2020. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że treść przyjętego zapisu, że właściciele nieruchomości wyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych z częstotliwością wynikającą z instrukcji obsługi urządzenia wydanej przez producenta, nie wypełnia normy kompetencyjnej i regulacja ta nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości pozbywać się nieczystości ciekłych, a instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r., II SA/Gl 690/23). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że wypełniając obowiązek nałożony ustawą ucpg Rada Miejska w Skalbmierzu podjęła uchwałę zmieniającą zapisy § 12 regulaminu utrzymania czystości i porządku poprzez dodanie regulacji wskazujących częstotliwość opróżniania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz zbiorników bezodpływowych. Ponadto organ wskazał, że o zgodności spornej uchwały z przepisami świadczy okoliczność, że uchwała ta nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę Świętokrzyskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Rada Miejska dopuściła się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieokreśleniu częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg. Postanowienia znowelizowanego § 12 ust. 5 regulaminu nie stanowią o wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej. Zawarta w tych przepisach regulacja nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, natomiast regulamin winien wskazywać, w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych, t.j. jak często. Taka regulacja nie realizuje zatem upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Ponadto, posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Gl 690/23 i przywołane tam orzeczenia, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wspomniane instrukcje mogą też nie określać częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, bądź określać ją w sposób niejasny. Dlatego odwoływanie się w zaskarżonym przepisie do częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych wynikającej z instrukcji obsługi urządzenia wydanej przez producenta, określającej sposób jego eksploatacji zapewniający prawidłowe funkcjonowanie instalacji - nie jest dopuszczalne. Taki sposób określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych nie realizuje też postulatu określoności i jasności prawa. Mając na uwadze, że stwierdzone przez Sąd naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg, polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej, ma charakter istotny, należało stwierdzić nieważność zaskarżonego zapisu regulaminu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził również nieważność § 12 ust. 7 znowelizowanego regulaminu w części dotyczącej słów: "W przypadku braku dokumentu, o którym mowa w ust. 5,". W tej części zapis ten pozostaje bowiem w funkcjonalnym związku z § 12 ust. 5 regulaminu i nie może samoistnie bez niego funkcjonować w obrocie prawnym. Ponadto przewidując odesłanie do instrukcji obsługi, która nie jest aktem prawnym, również powinien, w omówionym zakresie, podlegać stwierdzeniu nieważności jako naruszający prawo w sposób istotny. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że z faktu niezakwestionowania zaskarżonej uchwały przez Wojewodę w trybie nadzoru, nie można domniemywać legalności działania organów gminy przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, skoro również akty nadzoru podejmowane przez właściwe organy w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 t.j.), podlegają kontroli sądu administracyjnego.