II SA/Ke 23/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 22 marca 2024 r. nr LV/346/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. Rada Gminy Solec-Zdrój podjęła 22 marca 2024 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40,572,1463,1688) i art. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, 2375), dalej zwanej: "ustawą", po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Busku-Zdroju oraz zarządców obwodów łowieckich działających na obszarze gminy, uchwałę nr LV/346/2024 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Solec-Zdrój w 2024 roku" - w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zaskarżył powyższą uchwałę w całości zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa: - art. 11 ust. 1 w związku z art. 11a ust. 2 ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP oraz § 135 w związku z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, poprzez nieposiadające upoważnienia ustawowego nałożenie w drodze uchwały (w zapisach § 6 ust. 6 skarżonego Programu) obowiązków na właścicieli zwierząt, - art. 11 a ust. 5 w związku z art. 11 a ust. 2 ustawy oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez brak uregulowania w treści zaskarżonej uchwały pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu w finansowaniu Programu kosztów opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że do nałożenia na mieszkańców w treści aktu prawa miejscowego, zobowiązania o którym mowa w § 6 ust. 6 załącznika do uchwały, Rada Gminy nie posiadała upoważnienia ustawowego. Zapisy takie należy więc uznać za sprzeczne z zasadami legislacji oraz wykraczające poza ustawowe upoważnienie. Dlatego też organ stanowiący Gminy nie powinien w treści skarżonego Programu nakładać na właścicieli zwierząt obowiązków w postaci opłacania lekarzowi weterynarii 50% kosztów zabiegu sterylizacji lub kastracji należących do nich zwierząt, po jego wykonaniu. Dalej wnoszący skargę podał, że organ stanowiący Gminy Solec-Zdrój nie przeznaczył w Programie środków na cele, jakimi są: opieka nad wolno żyjącymi kotami oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Wskazał, że brak zapisów dotyczących tych kwestii w planowanych wydatkach oznacza, że uchwalone finansowanie skarżonej uchwały nie pozwala na realizację wszystkich niezbędnych ustawowo celów programu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestii zapisu zawartego w § 6 ust. 6 skarżonego Programu organ zauważył, że pokrycie kosztów zabiegu sterylizacji lub kastracji nie jest obligatoryjne, lecz następuje na wniosek właściciela zwierzęcia. Jak wynika ze stanowiska Najwyższej Izby Kontroli z 2 czerwca 2016 r. o dofinansowaniu sterylizacji zwierząt przez gminy, dopuszcza się możliwość częściowego lub całkowitego finansowania sterylizacji lub kastracji zwierząt domowych przez ich właścicieli. Obowiązek pokrycia wspomnianych kosztów rodzi się zatem dopiero w sytuacji podjęcia decyzji przez właściciela zwierzęcia, kreując prawo do uzyskania częściowej refundacji procedury, nie zaś - jak wskazano w skardze — obowiązek współfinansowania zabiegu. Co do drugiego zarzutu organ podniósł, że w zaskarżonej uchwale wskazano: "...zakup karmy dla zwierząt objętych realizacją programu, zakup środków higieny dla zwierząt objętych Programem, zakup klatek, misek itp. - 3000,00 zł" co należy rozumieć w ten sposób, że koszty związane z opieką nad kotami wolnożyjącymi, w tym ich dokarmianie zostały wskazane pod tą pozycją, albowiem zakup karmy przewidziany jest dla wszystkich zwierząt bezdomnych i wolnożyjących, zatem także dla kotów. Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego braku wskazania kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, to zgodnie z umową podpisaną ze schroniskiem na wyłapywanie i zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w schronisku, w zakresie przedmiotu umowy uwzględniono również obowiązek poinformowania zamawiającego o przekazaniu zwierzęcia do adopcji oraz informacji o jego dalszych losach. Zatem w wynagrodzenie umowne wkalkulowane są również i te koszty. Nadto Gmina we własnym zakresie dokonuje ogłoszeń w sprawie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt umieszczając je na stronie internetowej Gminy Solec- Zdrój oraz na tablicach ogłoszeń, które to działania nie generują kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą materialnoprawną uchwały objętej skargą był art. 11a ustawy, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Prokuratora zaskarżona uchwała, a konkretnie załącznik do niej, zawiera wskazanie zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację uchwalonego Programu, jak i sposób ich wydatkowania z budżetu Gminy, zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy. Podkreślenia wymaga, że wykonując dyspozycję art. 11a ust. 5 ustawy gmina zobowiązana jest przeznaczyć określone środki na te zadania uchwalonego programu, które wymienione zostały w art. 11a ust. 2 jako obligatoryjne. Jeżeli program zawiera zadania fakultatywne, o jakich mowa w art. 11a ust. 3 i 3a, uchwała podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy, powinna zawierać także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację tych celów fakultatywnych. Prokurator kwestionuje w skardze, że w Programie uchwalonym przez Radę Gminy Solec-Zdrój zabrakło wskazania środków finansowych przeznaczonych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz na poszukiwanie właścicieli dla zwierząt bezdomnych. Dokonując oceny trafności tego zarzutu nie sposób pominąć regulacji zawartych w przepisach Programu, które określają sposób realizacji jego zadań. I. Koszty opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie jest zadaniem obligatoryjnym, o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Koszty realizacji tego zadania uregulowane zostały w rozdziale 5 załącznika do uchwały. Zgodnie z § 11 tiret 7, środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone zostały w budżecie Gminy Solec-Zdrój na rok 2024 w wysokości 67.500 zł. Środki wydatkowane będą w sposób następujący: - zakup karmy dla zwierząt objętych realizacją Programu, zakup środków higieny dla zwierząt objętych Programem, zakup klatek, misek itp. – 3000,00. Sąd zgadza się z poglądem organu, że pod powyższą pozycją zostały uwzględnione koszty związane z opieką nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Zakup karmy przewidziany jest bowiem dla wszystkich zwierząt bezdomnych i wolno żyjących, a więc także dla kotów. Rację ma również organ, że nie ma podstaw do przyjęcia, że rada w swoim akcie musi dokonać rozbicia kosztów na pozycje dotyczące różnych gatunków zwierząt, tj. w szczególności wyodrębnić pozycję dokarmiania wolno żyjących kotów, jeśli ujmuje ją zbiorczo w pozycji dokarmianie zwierząt. Sąd nie dopatrzył się w powyższym zakresie naruszenia art. 11a ust. 2 ustawy. II. Koszty poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest zadaniem obligatoryjnym, o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy. Sposób realizacji tego zadania uregulowany został w rozdziale 5 załącznika do uchwały. Zgodnie z § 4 poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizują: 1. Podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt poprzez prowadzenie działań zmierzających do poszukiwania właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania. 2. Gmina poprzez prowadzenie działań zmierzających do poszukiwania właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania tj. promocja adopcji zwierząt ze Schroniska, umieszczanie ogłoszeń o adopcji zwierząt na tablicy ogłoszeń tut. Urzędu oraz na stronie internetowej www.solec-zdroj.pl. Z kolei w myśl § 2 pkt 2 zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Solec-Zdrój polega na zapewnieniu takim zwierzętom miejsca w schronisku dla bezdomnych zwierząt. Działania mające na celu poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt prowadzone są w Internecie za pośrednictwem strony internetowej Gminy Solec-Zdrój oraz poprzez umieszczenie ogłoszeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Solec-Zdrój. Gmina nie ponosi więc wydatków na realizację tego zadania. Ponadto działania mające na celu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt prowadzi podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt (§ 4 ust. 1), w ramach zadania polegającego na zapewnieniu zwierzętom bezdomnym opieki w schronisku (§ 2 pkt 2), na które przeznaczono środki w § 11 tiret 1 załącznika do uchwały (usługi weterynaryjne odławianie bezdomnych zwierząt, transport oraz zapewnienie im opieki w schronisku – 41 400, 00 zł). W ocenie Sądu, to Gmina określa sposób realizacji poszczególnych zadań wymienionych w art. 11 ust. 2 ustawy. Ustawodawca nie wskazuje bowiem konkretnych form czy rodzaju działań służących wykonaniu zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W tym przypadku Gmina zdecydowała, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie prowadzone poprzez ogłoszenia umieszczone w Internecie i tradycyjnie na tablicy ogłoszeń znajdującej się w UG w Solcu-Zdroju. Obie te formy komunikacji społecznej są powszechnie akceptowane, a zamieszczanie tego rodzaju ogłoszeń dotyczących adopcji zwierząt przebywających w schronisku nie generuje dodatkowych kosztów. Nie było zatem konieczności przeznaczania środków finansowych na ten cel i Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy. Nietrafny okazał się także zarzut dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 6 ust. 6 załącznika do uchwały obowiązków na właścicieli zwierząt. Skarżony zapis stanowił, że właściciel zwierzęcia opłaca lekarzowi weterynarii 50% kosztów zabiegu po jego wykonaniu. Zauważyć należy, że ustawa o ochronie zwierząt nakłada obowiązek określenia w programie wymogu obligatoryjnej sterylizacji bądź kastracji zwierząt bezdomnych w schroniskach dla zwierząt, natomiast brak jest przepisu regulującego zasady dofinansowania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt mających właścicieli. Jedynie w art. 11a ust. 3a ustawy określono, że program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Z takiego zapisu wynika, że kwestia kastracji bądź sterylizacji zwierząt posiadających właścicieli nie mieści się w obligatoryjnych zadaniach gminy, co wynika też a contrario z treści art. 11a ust. 2 ustawy. Ponadto zapisy § 6 ust. 5 i 7 zaskarżonego programu stanowią, że to właściciel chcący poddać zabiegowi sterylizacji lub kastracji własne zwierzę, zgłasza je do lekarza weterynarii, z którym gmina Solec-Zdrój ma podpisaną umowę na świadczenie usług sterylizacji i kastracji zwierząt oraz wypełnia oświadczenie, którego wzór stanowi załącznik do zaskarżonego programu. Z punktu 5 zd. 2 tego załącznika wynika natomiast, że wnoszący o wykonanie takiego zabiegu zobowiązuje się do opłacenia 50% kosztów zabiegu sterylizacji/kastracji. Przytoczone przepisy wskazują, że zaskarżony zapis § 6 ust. 6 Programu w istocie nie nakłada na właścicieli zwierząt obowiązku niemającego oparcia w delegacji ustawowej, ale określa zasady, na jakich gmina Solec-Zdrój dofinansowuje właścicielom zwierząt zabiegi, których wykonywanie, a w związku z tym i ich finansowanie, czy dofinansowanie – nie jest dla gminy obligatoryjne. Skoro gmina Solec-Zdrój ponad swoje ustawowe obowiązki zdecydowała się na uchwalenie i realizację planu sterylizacji lub kastracji zwierząt mających właścicieli, to mogła też określić warunki korzystania z zabiegów udostępnianych w ramach takiego programu, a w tym i określić tylko częściowe ich dofinansowanie. Przewidziana w przytoczonych wyżej przepisach konieczność wyrażenia przez właściciela zwierzęcia woli wykonania zabiegu sterylizacji czy kastracji w stosunku do jego zwierzęcia oznacza, że zaskarżony program realizuje wymóg pełnego poszanowania praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a ustawy),a nadto że opłata w wysokości 50% kosztów tych zabiegów, o jakiej mowa w § 6 ust. 6 Programu, ma cechy dobrowolnego wkładu właściciela zwierzęcia w koszty zabiegu, który gmina fakultatywnie chce dofinansowywać w określonej części. Nie można więc tu mówić o nałożeniu obowiązku. Dlatego omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2024.935 ze zm.).