II SA/Ke 232/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia 11 lutego 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Sekretarza Gminy z dnia 4 grudnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia M. B. w formie pisemnej informacji publicznej dotyczącej: 1) kosztów za lata 2006 – I połowa 2008 wyposażenia stanowisk pracy w komputery wraz z oprogramowaniem i licencjonowanymi programami, 2) ilości podłączeń do Internetu i rocznego ich kosztu, 3) lat, w których budowano oczyszczalnię ścieków P., całkowitego kosztu inwestycji, w tym wartości, powierzchni działki i budowy oczyszczalni, 4) ilości podłączeń do kanalizacji, rocznego wpływu środków pieniężnych do budżetu gminy, rocznych kosztów utrzymania, kosztów osobowych, ilości pracujących bloków oraz czy oczyszczalnia przyjmuje ścieki dostarczane "szambowniami", czy oczyszczalnia stanowi już własność Gminy, a jeżeli nie to dlaczego, i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podał, że M. B. wnioskiem z dnia 2.10.2009r. zwróciła się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie aktualnego stanu zatrudnienia w Urzędzie Gminy, w tym ilości kierowników wraz z ich imiennym wykazem oraz wykazem kierowanych przez nich referatów, ilości pracowników administracyjnych, pozostałych pracowników obsługi wraz z podziałem na stanowiska. Zażądała również informacji dotyczącej kosztów wyposażenia stanowisk pracy w komputery wraz z oprogramowaniem i licencjonowanymi programami za lata 2006 – I połowa 2008, ilości podłączeń do Internetu i rocznego ich kosztu. Wnioskowała także o udzielenie informacji dotyczącej lat, w których budowano oczyszczalnię ścieków P., całkowitego kosztu inwestycji, w tym wartości, powierzchni działki i budowy oczyszczalni. Domagała się również podania informacji o ilości podłączeń do kanalizacji, rocznego wpływu środków pieniężnych do budżetu gminy, rocznych kosztów utrzymania, kosztów osobowych, ilości pracujących bloków oraz czy oczyszczalnia przyjmuje ścieki dostarczane "szambowniami", czy oczyszczalnia stanowi już własność Gminy, a jeżeli nie to dlaczego. Pismem z dnia 8 października 2009r. organ pierwszej instancji udzielił M. B. informacji w zakresie stanu zatrudnienia w Urzędzie Gminy. W pozostałym zakresie żądania wnioskodawczy uznał za dotyczące informacji przetworzonej i wezwał ją do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wyjaśnił, że udostępnienie informacji przetworzonej wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej i poczynienia stosownych obliczeń i zestawień. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji przetworzonej następuje w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie postanowieniem z dnia 9 listopada 2009r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawczynię do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej w ww. zakresie pod rygorem umorzenia postępowania. W odpowiedzi M. B. wskazała, że żądane przez nią informacje nie mają charakteru informacji przetworzonych. W kwestii wykazania interesu publicznego wyjaśniła, że składając wniosek miała na względzie dobro społeczne, albowiem według jej wiedzy z budżetu Gminy wydatkowane są bardzo duże środki finansowe na zakup komputerów, a oczyszczalnia ścieków przynosi ogromne straty. W tej sytuacji organ pierwszej instancji decyzją z dnia 4 grudnia 2009r., umorzył postępowanie o udzielenie informacji w podanym na wstępie zakresie. Swoje rozstrzygnięcie umotywował nie wykazaniem przez M. B. interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych przez nią informacji. Dlatego też umorzył postępowanie na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. podniosła, że wydano ją nieprawidłowo, albowiem podpisał ją sekretarz gminy, podczas gdy zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek jej udzielania ciąży na organach władzy publicznej, organami gminy są zaś wójt i rada. W odwołaniu podniesiono ponadto, że przepis art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem wnioskodawczyni jeśli informacja publiczna nie mogła zostać udostępniona w formie wskazanej we wniosku, organ powinien był wezwać ją do zmodyfikowania wniosku, a nie wzywać do wykazania interesu publicznego (w odwołaniu prawnego). Ponadto w przypadku niewykazania interesu publicznego należy wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, nie zaś decyzję umarzającą postępowanie. W motywach rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do takiej informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (w uzasadnieniu decyzji społecznego). Organ wyjaśnił, że informacja przetworzona to taka informacja, która polega na zebraniu lub podsumowaniu, zestawieniu i zredagowaniu na nowo, a następnie samodzielnej interpretacji oraz oceny, i to często na podstawie różnych kryteriów, sumy prostych informacji znajdujących się w posiadaniu organu. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu dlaczego poszczególne żądane przez M. B. informacje mają charakter informacji przetworzonych. Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z dnia 17 października 2006r. sygn. I OSK 1347/05 wyjaśnił, że niedookreślone i niezdefiniowane ustawowo pojęcie interesu publicznego odnosi się do funkcjonowania państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, związanych z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby funkcjonowanie jego organów. Kolegium wskazało ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl bowiem tego przepisu postępowanie umarza się jeżeli w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazaniu w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. W razie niewykazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego organ powinien w formie decyzji odmówić udzielenia takiej informacji. Odnośnie zarzutu braku kompetencji Sekretarza Gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Wójta, organ wskazał, że w tym zakresie nie zostały naruszone przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w aktach sprawy znajduje się upoważnienie Wójta Gminy dla Sekretarza Gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Pismem z dnia 8 marca 2010r. znak: Or.0562-12/09 Wójt Gminy udzielił M. B. informacji publicznej w zakresie przez nią żądanym. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na decyzję SKO z dnia 11 lutego 2010r. M. B. zakwestionowała zatem jedynie prawidłowość wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w imieniu Wójta Gminy przez Sekretarza Gminy. Powtórzyła podniesiony w odwołaniu zarzut, że obowiązek udzielania informacji publicznej ciąży na organach władzy publicznej (np. organach gminy), organami gminy są zaś wójt i rada gminy. Powołała się na postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia 1 kwietnia 2009r. sygn. [...], którego kserokopię załączyła do skargi. W ocenie skarżącej ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje wójtowi gminy prawa upoważniania sekretarza gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Przekazanie przez organ gminy kompetencji do władczego działania może nastąpić tylko w formie uchwały, o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dotyczy to jednakże tylko upoważnienia udzielonego przez radę gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje kwestii upoważniania przez organ pracowników urzędu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, zastosowanie w niniejszej sprawie miały regulacje ogólne zawarte w art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 268a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 10.04.1997r. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92). Organ odwoławczy trafnie wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśniono, dlaczego organ uznał, że poszczególne żądane przez M. B. informacje mają charakter informacji przetworzonych. Dopiero wykazanie, że żądane przez wnioskodawczynię informacje mają charakter informacji przetworzonych czyniłoby zasadnym wzywanie wnioskodawczyni do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W myśl bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm , dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej sytuacji trafnie organ odwoławczy uznał, iż niezbędne jest uzupełnienie postępowania dowodowego i to w zakresie przekraczającym granice postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy słusznie zatem orzekł o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji, że w sytuacji gdy nie zostanie wykazany szczególnie istotny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem informacji przetworzonej, organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast kwestii, czy sekretarz gminy mógł w niniejszej sprawie udzielić informacji publicznej. Abstrahując od okoliczności, że wydana przez Sekretarza Gminy z upoważnienia Wójta decyzja z dnia 4 grudnia 2009r. została w wyniku jej uchylenia przez SKO wyeliminowana z obrotu prawnego, to stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie sekretarz gminy był uprawniony do wydania takiej decyzji. Zgodnie z treścią art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Z art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.01.142.1591 ze zm. - dalej jako ustawa o samorządzie gminnym) wynika, że gmina posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W myśl art.11a ust.1 pkt.1 i 2 tej ustawy organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy nie może podejmować decyzji w indywidualnych sprawach, ponieważ nie należy to do jej właściwości ( por.art.18 ust.1 i 18a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast przepisy o samorządzie gminnym dla wójtów i burmistrzów (prezydentów miast) przewidziały podwójną rolę - z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, ponieważ art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a z drugiej, jako członkowie zarządu gminy, reprezentują ją na zewnątrz (art. 31). Z kolei w myśl przepisu art. 39 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Tak więc co do zasady organem uprawnionym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z mocy w/w przepisu art. 39 ust.1 był Wójt Gminy. Z akt sprawy wynika jednak, że Wójt tej Gminy pismem z dnia 24 czerwca 2008r. upoważnił sekretarza Gminy m.in. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (k.18 akt.adm), dlatego też wbrew twierdzeniom skargi, pracownik ten był uprawniony do rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie zmienia oceny skuteczności tego upoważnienia fakt, że nie podano w jego podstawie prawnej przepisu art.39 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Należy mieć na uwadze, że działając w oparciu o to upoważnienie - osoba upoważniona nie dokonuje czynności w imieniu własnym, lecz w imieniu wójta. Za wadliwe należy także uznać stanowisko skarżącej, że skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje wyraźnie, że organ władzy publicznej (wójt gminy) może upoważnić pracownika jednostki kierowanej przez ten organ (sekretarza gminy) do wydawania w jego imieniu decyzji w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, to możliwość taka jest wyłączona. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazują wprost podmiotów uprawnionych do wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w imieniu organów władzy publicznej. Poszukiwać ich należy w każdym przypadku w regulacjach prawnych odnoszących się do danej materii. W rozpoznawanej sprawie taką regulacją są przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się zaś do kwestii poruszonych w wyroku Sądu Okręgowego w K., wskazać należy, że wyrok ten nie kwestionował prawidłowości decyzji w przedmiocie udostępniania informacji publicznej wydawanych na podstawie upoważnienia z art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wyrok ten dotyczył interpretacji przepisu art. 33 ust. 4 tej ustawy. Wobec powyższego skoro Wójt Gminy pismem z dnia 24.06.2008r. upoważnił Sekretarza Gminy do m.in. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, Sekretarz Gminy mógł wydać w imieniu Wójta decyzję w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesiony w skardze zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.