II SA/Ke 233/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania M. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 15 maja 2009r. M. C. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych deklarując użytkowanie 4 działek rolnych oznaczonych literami A,B,C,J o łącznej powierzchni 1,95ha, w wariancie "półnaturalne łąki dwukośne P01b", położonych na 10 działkach ewidencyjnych w gminie Daleszyce. Podstawą odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanej płatności było ustalenie, że powierzchnia kwalifikująca do jej przyznania wynosi 1,62ha. W odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] M. C. kwestionował prawidłowość oraz wyniki przeprowadzonych czynności kontrolnych. Odwołujący podnosił, iż podany przez organ numer protokołu nie odpowiada posiadanemu przez niego protokółowi z czynności kontrolnych z dnia 30 lipca 2009r. Zdaniem odwołującego, wykonane zdjęcia nr 62, 63, 65 nie obrazują w pełni zgłoszonej przez niego działki nr "A", zaś zdjęcia nr 11, 14, 15, 16 - działki nr "B". Kontrolerzy, jak wskazywał, nie dokonali właściwego pomiaru obwodu tych działek, a powierzchnię stwierdzoną 1,29ha wzięli "na oko", przed ich skoszeniem. Przed rozpoznaniem odwołania M. C. zgłosił wniosek dowodowy załączając oświadczenia świadków na okoliczność prawidłowo zadeklarowanej do płatności powierzchni działek gruntu. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 30 lipca 2010r. kontroli na miejscu ustalono, że do płatności jest uprawniona powierzchnia 1,62ha. Zawyżenie powierzchni w stosunku do zadeklarowanej (1,95ha) wynosi więc 0,33ha, co stanowi 20,37% obszaru uprawnionego do płatności według wyliczenia: [(powierzchnia zgłoszona – powierzchnia stwierdzona) x powierzchnia stwierdzona] x 100% Sankcje z tytułu przekroczenia 20% zatwierdzonego obszaru określa art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004r. z dnia 21 kwietnia 2004r. stanowiąc, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc. Nadto w uzasadnieniu podniesiono, że regulacje dotyczące przyznawania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych nie przewidują uznaniowości, albowiem byłoby to sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami oraz jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nieuwzględnienie wniosku dowodowego w postaci oświadczeń trzech świadków oraz pozbawienie strony czynnego udziału w czynnościach kontrolno-sprawdzających. Skarżący stwierdził, iż organ nie uwzględnił szeregu zastrzeżeń zgłoszonych przez niego do protokółu, nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu wadliwości dotyczących sporządzonej dokumentacji fotograficznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, iż ani przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) ani wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), mającego zastosowanie w sprawach objętych wnioskiem skarżącego z dnia 15 maja 2009r., nie regulują postępowania w sprawach indywidualnych. Ustawodawca w § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia określił wyłącznie, że w sprawach płatności rolnośrodowiskowych, rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej, do wydania której uprawniony jest kierownik biura powiatowego Agencji, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek producenta rolnego (ust. 2 § 11). Ust. 5 powołanego § 11 w kwestiach terminów składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, odsyła do ogólnych terminów przewidzianych w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Z powyższego wynika więc, iż zarówno postępowanie wyjaśniające jak i wymogi, które powinna spełniać decyzja administracyjna, powinny odpowiadać regułom i zasadom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu lub na wniosek, podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji, uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa) – por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83. Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do postawienia tezy, że w wyniku kontroli ustalono, iż uprawniona do płatności powierzchnia wynosi 1,62ha. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, podobnie jak organ I instancji, nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych przez skarżącego wniosków dowodowych, zastrzeżeń dotyczących prawidłowości dokonanych czynności kontrolnych, w szczególności sporządzonej dokumentacji fotograficznej, doręczenia skarżącemu protokółu o innym numerze niż wskazanym w uzasadnieniu przez organ. W aktach sprawy brak materiału dowodowego w postaci kompletnej dokumentacji zdjęciowej, a załączone odbitki kilku zdjęć przedstawiających działki gruntu są nieostre, niewyraźne, co nie pozwala na ich weryfikację z rzeczywistością. Ustosunkowanie się w odpowiedzi na skargę do dowodu w postaci oświadczeń zgłoszonych przez skarżącego trzech świadków nie mieści się w ramach postępowania dowodowego, które organ powinien przeprowadzić w toku postępowania wyjaśniającego i prowadzi do pozbawienia strony możliwości ochrony swoich praw. Nie jest również wyrazem przedstawienia swojego stanowiska, które powinno nastąpić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać należy, iż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji tych wymagań nie spełnia. W rezultacie uprawnione jest stwierdzenie, że organy obu instancji nie dokonały właściwej analizy i oceny spełnienia bądź niespełnienia przez wnioskodawcę warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowych. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ naruszył przepis art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na nowo, zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.