II SA/Ke 233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 sprawy ze skargi H. O. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. i J. małż. O. solidarnie kwotę 832 (osiemset trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. O. i H. O. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 19 749,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B. obr. [...], składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 227/2, 227/3, 227/4, 227/6, 227/7, 227/8, 227/10, 2278/11, 227/11, o łącznej powierzchni 0,46 ha, powstałej w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 227 o powierzchni 0,5087 ha, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta z [...], stanowiącej współwłasność J. i H. małżonków O. na zasadach małżeńskiej wspólności majątkowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania wskazując, że zostało ono wszczęte 6 października 2010 r., w związku z zatwierdzeniem, na wniosek skarżących, decyzją z [...] podziału działki nr 227 na działki 227/1, 227/2, 227/3, 227/4, 227/5, 227/6, 227/7, 227/8, 227/9, 227/10, 227/11 i 227/12. Działki nr 227/1, 227/5 i 227/9 o łącznej powierzchni 0,0477 ha przeszły z mocy prawa na własność gminy B. w związku z tym, że były przeznaczone w planie pod drogi gminne. Dalej organ wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] z [...] wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi 30 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale. W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] rzeczoznawca majątkowy określiła, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o 65 831 zł. Operat został sporządzony zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., z. 651 ze zmianami), dalej u.g.n., oraz zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zmianami), dalej rozporządzenia. Stosownie do art. 98a ust. 3 u.g.n., do określenia wartości nieruchomości przed i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejszono o 0,0477 ha, wydzieloną pod poszerzenie dróg. Ponieważ od sporządzenia operatu upłynęło więcej niż 12 miesięcy, rzeczoznawca potwierdził jego aktualność w klauzuli z 2 lipca 2012 r. Kolegium wskazało, że jego zdaniem analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozostawia żadnych wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę adiacencką, odpowiadającą 30 % z kwoty 65831 zł. Przedstawiony przez biegłego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa i zawiera elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości, to jest przeznaczenie terenu, położenie – lokalizacja, otoczenie, uzbrojenie terenu – infrastruktura, wielkość, kształt działki. Sposób wykonania wyceny został w pełni wyjaśniony. Analizy rynku dokonano na podstawie transakcji kupna sprzedaży nieruchomości przeznaczonych w planie pod budownictwo mieszkaniowe, wybranych z okresu 2008 – 2010 r. Zakresem analizy objęty został teren całego miasta B. i terenów podmiejskich ze szczególnym uwzględnieniem peryferyjnych lokalizacji miejskich. W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony w dniu 11 sierpnia 2010 r., który został następnie uaktualniony 2 lipca 2012 r. jest spójny, logiczny i zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem. Ponieważ nie został on zakwestionowany w przewidzianej prawem formie (art. 157 u.g.n.) stanowi opinię o wartości nieruchomości i dowód na określoną w nim wartość nieruchomości. Zarówno organ jak i strona mają obowiązek respektowania ustalonych w nich okoliczności dotyczących wartości nieruchomości. Kolegium wskazało, że odnosząc się do zarzutów odwołania, uznaje je za chybione. W zdecydowanej większości dotyczą one bowiem kwestionowania uchwał Rady Miejskiej w spawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego nieruchomość skarżących, a kolegium nie jest uprawnione do badania prawidłowości takich uchwał. Dodatkowo organ wskazał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy ordynacja podatkowa, a sama opłata nie jest podatkiem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję J. O. i H. O. zarzucili, że sporządzony operat, z uwago na jego wady i niepełność nie powinien stanowić podstawy do wydania decyzji z trzech powodów: - został on sporządzony w 2010 r., zaś jego aktualizacja potwierdzona w lipcu 2012 r. pomimo że już w opinii z 2010 r. biegły wskazał, że są oznaki spowolnienia w obrocie nieruchomościami, zaś uwzględniając sytuację gospodarczą z 3 lat ten trend się pogłębił, a co za tym idzie spada wartość nieruchomości wystawianych na sprzedaż; - wyceniane działki są położone we wschodniej części B., jak zaś wynika z analizy i charakterystyki rynku nieruchomości – str. 12 operatu – biegły stwierdza, że brak jest wystarczającej liczby transakcji tego rodzaju nieruchomości do wydania opinii i w związku z tym do porównania przyjął, jak wskazał działki położone na peryferiach miasta, których wartość w żaden sposób nie może być tożsama ani nawet zbliżona. Zastosowanie metody korygowania ceny średniej w tym przypadku nie może mieć zastosowania, gdyż nie został spełniony podstawowy warunek, a mianowicie brak nieruchomości podobnej; - operat jest niezupełny bowiem brak jest w nim danych nieruchomości porównawczych. Określenie bardzo ogólne obszaru z jakiego będą one przyjmowane jest niedopuszczalne. Brak jest danych oraz cen jakie za nie uzyskano, co uniemożliwia weryfikacje danych do jakich doszedł biegły w swoich ustaleniach. Dodatkowo skarżący zarzucili, że w tym samym operacie biegły oszacował dwie inne nieruchomości: nr 228 i 229, niemal identyczne z działką stanowiącą ich własność. Kolegium dwoma innym decyzjami uchyliło decyzje organu I instancji uznając, że zostały one wydane na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Niezrozumiałe jest w związku z tym to, że dwie z trzech wydanych na podstawie tego samego operatu decyzji zostało uchylonych, a tylko co do działki 227 została wydana decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wnieśli także o przeprowadzenie dowodu z akt SKO, dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek 228 i 229. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosili te same zarzuty, które zostały powtórzone w skardze. W odwołaniu nie było natomiast żadnych zarzutów dotyczących uchwały Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też zarzutów dotyczących tego, czy opłata adiacencka powinna być uznana za podatek czy też nie. Tymczasem Kolegium do faktycznie podniesionych w odwołaniu zarzutów w ogóle się nie odniosło, tak więc decyzja ta, poza innymi wadami, o których będzie mowa, narusza przepisy art. 107 w zw. z art. 7 i 8 kpa. Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że "sporządzony przez osobę uprawnioną (rzeczoznawcę majątkowego), której kompetencje i rzetelność nie zostały zakwestionowane w przewidzianych prawem formach (art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) operat szacunkowy stanowiący opinię o wartości nieruchomości, stanowi dowód na określoną w nim wartość nieruchomości i zarówno organ prowadzący postępowanie jak i strony postępowania mają obowiązek respektowania ustalonych w nim okoliczności dotyczących wartości nieruchomości". Taki bowiem pogląd prowadziłby w konsekwencji – tak jak stało się to w niniejszej sprawie – do zaaprobowania jako dowodu operatu, który nawet z przyczyn formalnych nie czynił zadość wymogom przepisów art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 i § 56 rozporządzenia. Nie może budzić wątpliwości, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Tak więc jest on zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, co dotyczy zarówno podejścia jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również skontrolować to, czy operat ten jest logiczny i zupełny. W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności, winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10). Jak wynika z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę A. D. – L., zastosowała ona podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach nieruchomości. Ponieważ operat został sporządzony w celu ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości, w celu ustalenia, czy na skutek podziału faktycznie zwiększyła się wartość nieruchomości, przy przyjętej przez rzeczoznawcę metodzie korygowania ceny średniej niezbędna była znajomość cen przynajmniej 22 transakcji: 11 (w cytowany wyżej § 4 ust. 4 rozporządzenia mowa jest o kilkunastu) transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości przed podziałem, a więc nieruchomości o powierzchni około 50 arów oraz 11 transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości powstałych na skutek podziału, a więc nieruchomości o wielkości zbliżonej do tej, jaką mają poszczególne działki po podziale. Jedynym bowiem kryterium uzasadniającym nałożenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a u.g.n. jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wyłącznie podziałem. Tak więc w operacie rzeczoznawca winien wykazać, poprzez wskazanie cen wynikających z konkretnych transakcji, że ceny 1 metra kw. nieruchomości o większej powierzchni są niższe niż ceny 1 m kw. działek o małej powierzchni, takiej jak po podziale. Poza tym, skoro stosownie do art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu, w operacie powinny być wskazane bliższe dane dotyczące nieruchomości, których dotyczyły transakcje uwzględnione przez rzeczoznawcę przy sporządzaniu wyceny. Tylko wówczas bowiem możliwe jest dokonanie oceny, czy faktycznie do porównania przyjęto transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Tymczasem w operacie, który posłużył do ustalenia opłaty adiacenckiej, brak jest wskazania jakichkolwiek bliższych danych na temat transakcji, jakie rzeczoznawca wzięła pod uwagę przy ustalaniu ceny metra kwadratowego nieruchomości. Nie jest więc możliwie dokonanie jakiejkolwiek oceny, czy do porównania przyjęto nieruchomości podobne, ani też, ile faktycznie transakcji było przedmiotem analizy, a co za tym idzie, czy było możliwie zastosowanie przez biegłą metody korygowania ceny średniej. Co więcej, lektura operatu zdaje się wskazywać, że te same transakcje posłużyły do ustalenia metra kwadratowego nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale – średnia cena 1 m kw. w obu przypadkach została ustalona na 93,23 zł, cena minimalna na 71,12 zł a cena maksymalna na 120 zł. Różnica pomiędzy wyceną nieruchomości przed podziałem (81,39 zł za 1 m kw.) i po podziale (95,67 zł za 1 m kw.) nie wynika więc z różnic w cenach transakcyjnych, ale z przyjęcia przez biegłą różnych współczynników korekcyjnych: 0,9 dla nieruchomości przed podziałem z uwagi na jej dużą powierzchnię i 0,95 z uwagi na konieczność połączenia trzech działek z różnych nieruchomości (uzasadnienie tego ostatniego wskaźnika jest co najmniej niezrozumiałe) oraz różnej "wartości wsp" (z operatu nie wiadomo co znaczy to określenie i skąd wzięła się różnica tej wartości: w tabeli na stronie 16 dot. wyceny nieruchomości przed podziałem wpisano w rubryce dotyczącej właśnie "wartości wsp" przy wielkości działki 0,15, natomiast w tabeli na stronie 18, dotyczącej wartości po podziale w analogicznym miejscu 0,26) i są to jedyne różnice, mające uzasadnić wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału. W ocenie Sądu tak sporządzony operat nie może stanowić dowodu pozwalającego nie tylko na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej ale także dowodu na to, że faktycznie na skutek podziału wartość nieruchomości skarżących faktycznie wzrosła. Za zbędne Sąd uznał przeprowadzenie dowodu z akt spraw SKO, w których według twierdzeń skarżących (w odpowiedzi na skargę Kolegium do tego się nie odniosło) uchylono decyzje organu I instancji, ustalające opłaty adiacenckie z tytułu wzrostu wartości działek 228 i 229, oszacowanych tym samym operatem. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 77, 80 kpa, a decyzja organu odwoławczego dodatkowo z naruszeniem art. 107 kpa, oraz poprzez zaakceptowanie operatu nie odpowiadającego wymogom prawa - z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 98a, 153 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia. Dlatego też obie te decyzje podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a. Na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, zaś zgodnie z art. 200, 202 § 2 i 205 § 1 i 2 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania. Na koszty te składa się uiszczony przez nich wpis od skargi oraz wynagrodzenie reprezentującego ich pełnomocnika. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na uwadze określony w art. 98a u.g.n. termin do ustalenia opłaty adiacenckiej.