II SA/Ke 237/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z 8.04.2022 r. znak: SKO.PS-80/1546/652/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. F. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce znak: MOPR.CZ.5100.563.2.2022 z dnia 25.01.2022 r. w przedmiocie zmiany decyzji z 21.01.2015 r. znak: MOPR-CZ.5100.563.1.2015 z późniejszymi zmianami w sprawie ustalenia zasiłku stałego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ww. decyzją z 25.01.2022 r. ustalono J. F. od stycznia 2022 r. prawo do zasiłku stałego w wysokości 314,72 zł jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a posiadanym dochodem tej osoby, tj. 776,00 zł - 462,27 zł. Omawiając podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji SKO przytoczyło art. 8, art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", dodając że zgodnie z art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 Kodeksu, o ile przewidują to przepisy szczególne. W niniejszej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 106 ust. 5 ustawy, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznej. Okolicznością bezsporną jest, że J. F. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną oraz posiada orzeczony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności, utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 314,73 zł miesięcznie, zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł oraz dotacji do czynszu przyznanej decyzją z dnia 9.09.2021 r. na okres od 1.10.2021 r. do 31.03.2022r. w wysokości 245,43 zł miesięcznie oraz decyzją z dnia 22.03.2022 r. na okres od 1.04.2022 r. do 30.06.2022 r. w wysokości 244,08 zł. Strona dysponuje również kwotą 500,00 zł miesięcznie wypłacaną przez ZUS w ramach świadczenia uzupełniającego, która nie jest wliczana do dochodu uprawniającego do przyznania pomocy. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.07.2021 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1292) od 1.01.2022 r. ustalono kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej na kwotę 776,00 zł. W tym stanie rzeczy, powstała konieczność nowego określenia wysokości uprzednio przyznanego zasiłku stałego. W przypadku osoby samotnie gospodarującej - stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy - wysokość zasiłku ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotą 776,00 zł a dochodem tej osoby. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu ww. przepisu, przyznał J. F. prawo do zasiłku stałego w kwocie 314,73 zł jako różnicę pomiędzy kwotą kryterium dochodowego w wysokości 776,00 zł a kwotą dochodu w wysokości 461,27 zł (zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł + dotacja do czynszu w wysokości 245,43 zł). Na dzień orzekania przez organ II instancji zmieniła się kwota dotacji do czynszu z kwoty 245,43 zł do kwoty 244,08 zł. Zgodnie z art. 106 ust. 3a ustawy zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w pobieraniu świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota ta nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W niniejszej sprawie, różnica między poprzednią wysokością dotacji a obecną nie przekracza 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, co przesądza o ustaleniu prawa do zasiłku stałego w wysokości 314,73 zł. Z tego względu, zdaniem SKO, organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 106 ust. 5 ustawy – który stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony. W przypadku wystąpienia jednej ze wskazanych w art. 106 ust. 5 ustawy okoliczności, do których należy również zmiana sytuacji dochodowej strony, organ pomocy społecznej jest zobowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji. SKO, odnosząc się do argumentacji odwołania co do trudnej sytuacji osobistej i zdrowotnej strony, wskazało że poza zasiłkiem stałym ustawa przewiduje również inne formy pomocy pieniężnej, takie jak chociażby zasiłek celowy bądź zasiłek celowy specjalny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że J. F. korzysta z pomocy MOPR od września 2001 r. i został objęty pomocą w formie: świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości 1200,00 zł z przeznaczeniem na zakup żywności na okres od 1.01.2022 r. do 30.06.2022 r., zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków w styczniu 2022 r. w wysokości 150,00 zł oraz od stycznia 2021 r. objęty jest wsparciem ze strony asystenta osoby niepełnosprawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję SKO J. F. podniósł, że zasiłek stały, który mu przysługuje wynosi 776 zł, a nadto że nie posiada dochodów, wskazując cyt.: "który zasiłek jest dochodem, który zasiłkiem, a który dodatkiem i na podstawie jakiego wyroku MOPR potrąca mi dodatki, takie jak zasiłek pielęgnacyjny, dodatek do czynszu". Skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji, wskazując że "jeden z pracowników MOPR przyznaje, a drugi pracownik zmienia decyzję i potrąca przyznane świadczenia". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Skarżący na mocy decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 21.01.2015 r., znak: MOPR-CZ.5100.563.1.2015, następnie zmienianej (ostatnio decyzją z 15.11.2019 r. poprzez ustalenie zasiłku w kwocie 235,84 zł począwszy od grudnia 2019 r.), posiada przyznaną pomoc w formie zasiłku stałego. Jedną z przyczyn zmiany decyzji na podstawie przytoczonego wyżej art. 106 ust. 5 ustawy z powodu nowelizacji przepisów jest zmiana kryteriów dochodowych uprawniających do świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. A zatem kryterium dochodowe ma bezpośredni wpływ nie tylko na ustalenie prawa danej osoby do zasiłku stałego (art. 37 ust. 1 ustawy), ale też na ustalenie wysokości tego zasiłku (art. 37 ust. 2). Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.07.2021 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1292) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalono na kwotę 776 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1.01.2022 r. Należy przy tym zaznaczyć, że do tej daty omawiane kryterium wynosiło 701 zł. Ta zmiana przepisu określającego wysokość kryterium powodowała zatem konieczność zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały w zakresie jego wysokości – w trybie art. 106 ust. 5 ustawy. Jak wynika z ustaleń organów, J. F. jest osobą samotnie gospodarującą. Otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz dotację do czynszu przyznaną na okres od 1.10.2021 r. do 31.03.2022 r. w wysokości 245,43 zł miesięcznie, a na okres od 1.04.2022 r. do 30.06.2022 r. w wysokości 244,08 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jak zaś stanowi art. 8 ust. 4 ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255), i pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1858), w art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach md uranu i batalionach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1774), w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1818), w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1820) oraz w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 oraz z 2021 r. poz. 1162 i 1981); 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2019 r. poz. 1598); 9) świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529); 10) nagrody specjalnej Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r. poz. 178, 1192 i 1535); 11) pomocy finansowej przyznawanej repatriantom, o której mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1472); 12) środków finansowych przyznawanych w ramach działań podejmowanych przez organy publiczne, mających na celu poprawę jakości powietrza lub ochronę środowiska naturalnego; 13) zwrotu kosztów, o których mowa w art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082); 14) rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. poz. 2270); 15) dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, o którym mowa w art. 64c ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75, 952, 1901 i 2270); 16) kwotę dodatku energetycznego, o którym mowa w art. 5c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, z późn. zm.); 17) kwotę dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1). W świetle powyższych przepisów prawidłowo organy uznały, że zarówno otrzymywany przez skarżącego zasiłek pielęgnacyjny, jak i dotacja do czynszu, stanowią jego dochód, który – przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego – należy odjąć od kwoty kryterium dochodowego. Stanowią one bowiem sumę jego miesięcznych przychodów, a nie zostały wymienione w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy jako takie, o które ten przychód podlegałby pomniejszeniu lub które nie podlegają wliczeniu do dochodu. Do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, jak również korzystającej z takiego świadczenia, należy bowiem zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. W związku z tym, że art. 8 ust. 4 u.p.s. określa wyjątki od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 tej ustawy, katalog tych wyjątków nie może podlegać wykładni rozszerzającej (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 19.09.2019 r., sygn. II SA/Gl 515/19). Jako że kwota kryterium dochodowego począwszy od 1.01.2022 r. wynosi 776 zł, a suma dochodów (215,84 zł + 245,43 zł) to 461,27 zł, zasiłek stały przysługuje skarżącemu od ww. daty w wysokości 314,73 zł. Słusznie przy tym Kolegium zwróciło uwagę, że zmiana wysokości dotacji do czynszu począwszy od 1.04.2022 r. nie wpływa na kwotę zasiłku, a to z uwagi na treść art. 106 ust. 3a ustawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.