II SA/Ke 238/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi E. P. i K. P. na decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Gminy M., uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Starosty z dnia 14 grudnia 2012 r. znak: [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. i K. małżonków P. w wysokości 67.754 zł za nieruchomość położoną w obrębie W., gmina M., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr 422/26 o pow. 0,0608 ha i nr 422/27 o pow. 0,0342 ha stanowiącą obecnie własność Gminy M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 22.05.2009r. E. i K. małżonkowie P. wystąpili do Wójta Gminy M. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr 422/1 o pow. 1,7469 ha oraz odszkodowanie za działki nr 422/26 i 422/27 przeznaczone pod poszerzenie istniejących dróg oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 528 (ul. G.) i 521 (ul. D.) powstałych po zatwierdzeniu ww. projektu. Decyzją z dnia 28 maja 2009 r. Wójt Gminy M. zatwierdził, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n.", projekt podziału działki nr 422/1 na działki oznaczone kolejno numerami od 422/26 do 422/39. Działki nr 422/26 i 422/27, przeznaczone na poszerzenie istniejących dróg oznaczonych w ewidencji jako działki nr 528 i 521 przeszły z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W piśmie z dnia 9.02.2010r. Wójt Gminy M. poinformował byłych właścicieli działek nr 422/26 i 422/27, że odszkodowanie za grunty przejęte pod poszerzenie dróg może nastąpić dopiero po przeniesieniu prawa własności do nieruchomości na rzecz Gminy. W dniu 26.01.2011r. strony wezwały Wójta Gminy M. do złożenia wniosku o wpis w księdze wieczystej, proponując odszkodowanie w wysokości obejmującej za 1 m² gruntu kwotę 80 zł. Pismem z dnia 19.03.2012r. małżonkowie P. wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania za działki nr 422/26 i 422/27, które w wyniku podziału geodezyjnego przeszły na własność Gminy M., załączając przy tym operat szacunkowy określający wartość przedmiotowych działek. Po wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie organ I instancji zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, który na dzień 24.10.2012r. określił wartość rynkową zajętych pod drogę działek na łączną kwotę 67.754 zł. Podczas rozprawy administracyjnej, na którą mimo prawidłowego zawiadomienia nie przybył żaden przedstawiciel Gminy M., małżonkowie P. wyrazili zgodę na odszkodowanie w tej wysokości, zbliżonej do kwoty wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. Starosta orzekł o ustaleniu na rzecz E. i K. małżonków P. odszkodowania w wysokości 67.754 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy według stanu na dzień wydania decyzji o podziale oraz według wartości na dzień ustalenia odszkodowania. W odwołaniu Gmina M. podniosła, że decyzja organu I instancji została wydana bez wcześniejszego porozumienia miedzy stronami odnośnie wysokości odszkodowania, oraz że współwłaściciele nieruchomości nie skorzystali z możliwości negocjacji z Gminą M. ceny gruntu adekwatnej do wartości działki wyodrębnionej jako przyszła droga, tylko zwrócili się do starosty o ustalenie odszkodowania za jej przeniesienie na własność gminy. W odwołaniu wskazano ponadto, że wyceniany grunt został uznany za budowlany i uzbrojony, co znacznie zawyżyło jego wartość. Wojewoda, uchylając decyzję organu I instancji, wskazał, że zgodnie z art. 130 u.g.n. stan nieruchomości, w tym powierzchnia i kształt, działki, powinny być uwzględnione na dzień wydania decyzji o podziale, tymczasem rzeczoznawca majątkowy uwzględnił te cechy dla działek nr 422/26 i 422/27 (już wydzielonych), które w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział wchodziły w skład większej działki nr 422/1 o pow. 1,7469 i regularnym kształcie wieloboku. Poza tym działki wybrane do porównania były powierzchniowo zupełnie nieadekwatne do nieruchomości wycenianej (działki o pow. 6, 8, 9, 32 i 75 m²). Z tego powodu organ odwoławczy uznał, że operat przedmiotowy szacunkowy nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Stwierdził ponadto, że organ i instancji w żaden sposób nie ocenił operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania i uznając je za niezasadne Wojewoda wyjaśnił, że Gmina M. powinna była podjąć działania mające na celu doprowadzenie do porozumienia z dotychczasowymi właścicielami w kwestii odszkodowania. Tymczasem pomimo kilkukrotnego zawiadomienia Wójta Gminy M. o toczącym się postępowaniu, w tym rozprawie administracyjnej, Gmina nie była zainteresowana aktywnym udziałem w postępowaniu. Poza tym małżonkowie P. dwukrotnie wezwali pisemnie Wójta do polubownego załatwienia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. P. i K. P. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) błędne przyjęcie, że wycena wywłaszczonej nieruchomości sporządzona została niezgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i nie spełnia wymogów formalnych operatu szacunkowego; 2) błędne zastosowanie art. 130 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wycena wywłaszczonej nieruchomości powinna być sporządzona przy uwzględnieniu jej stanu sprzed ostatecznego zatwierdzenia planu podziału nieruchomości, z której wydzielono działki wywłaszczone, a w konsekwencji przyjęcie do wyceny działek o zupełnie innych właściwościach indywidualnych (powierzchni, kształcie, przeznaczeniu); 3) błędne ustalenie, że organ I instancji nie dokonał analizy operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skarżący wskazali na brak na rynku lokalnym transakcji dotyczących nieruchomości o podobnym kształcie i powierzchni. Nie dochodzi bowiem w tym obrębie do transakcji mających za przedmiot nieruchomości o kształcie nieprzydatnym do zabudowy mieszkaniowej, czy też innych celów, za wyjątkiem poszerzenia pasa drogi. Skarżący podnieśli, że nie sposób wycenić wartości nieruchomości inaczej niż poprzez przyjęcie uśrednionej stawki za 1 m² gruntu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Biorący udział w rozprawie na zasadzie art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator Prokuratury Okręgowej nie przyłączył się do skargi, popierając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n.", działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Na mocy ust. 3 tego przepisu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie skutki prawne o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności działek wydzielonych pod drogi publiczne są następstwem decyzji Wójta Gminy M. z dnia 28.05.2009r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości W., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 422/1, stanowiącej własność E. i K. małżonków P. W decyzji tej określono, że powstałe z podziału działki nr ew. 422/6 i 422/7 przeznaczone są pod poszerzenie istniejących dróg ogólnodostępnych nr ew. 528 (ul. G.), 521 (Ul. D.), co nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, wprowadzonymi uchwałą Rady Gminy Masłów z dnia 31 lipca 2008r. Nr XXII/167/08, ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 197 z dnia 12 września 2008r. poz. 2648. Przejście własności wydzielonych działek na rzecz gminy powoduje obowiązek zapłaty odszkodowania za nabyty w ten sposób grunt przez podmiot publicznoprawny. Pozostaje bezsporne, że pomiędzy małżonkami P., a Gminą M. nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za opisane wyżej działki, co oznacza, że zaistniały podstawy do ustalenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (ust. 2). Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest stosownie do art. 134 ust. 1 wymienionej ustawy wartość rynkowa nieruchomości, przy której określeniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 tej ustawy). Ponadto, zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 1 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stosownie zaś do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z powyższych regulacji wynika, że przedmiotem wyceny są konkretne działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje bowiem za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną (art. 98 ust. 3 u.g.n., § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia). Oznacza to, że organ zobowiązany jest uwzględnić cechy działki powstałej po podziale, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Niezasadne jest zatem domaganie się od organu aby ustalając wartość rynkową działki wydzielonej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. brał pod uwagę cechy działki, z której została wydzielona, np. jej powierzchnię czy kształt. Zdaniem Sądu, rzeczoznawca określając wartość rynkową wydzielonych pod poszerzenie istniejących dróg gminnych działek, trafnie zastosował uregulowanie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując wynikające z tego przepisu wskazania dla rzeczoznawcy określającego wartość nieruchomości w wypadku, gdy służy ona budowie drogi (bądź jej poszerzeniu). W operacie szacunkowym zaznaczono, że na rynku nieruchomości drogowych o zasięgu regionalnym (powiat k.) stwierdzono nieruchomości drogowe, które wykazują podobieństwo z gruntem będącym przedmiotem wyceny, a zatem mogącym stanowić materiał porównawczy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ II instancji w istocie dokonał odmiennej oceny operatu szacunkowego niż organ I instancji uznając, że operat ten został sporządzony niezgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia. Zaprezentowana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego w zakresie w jakim nie uwzględnia regulacji z § 36 ust. 4 rozporządzenia jest błędna, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą obowiązany jest nie tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale przede wszystkim do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, dokona ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności kierując się wskazaniami określonymi w § 36 ust. 4 rozporządzenia ustali czy przyjęte do porównania nieruchomości drogowe przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę określonego w operacie szacunkowym współczynnika korekcyjnego ze względu na ich powierzchnię oraz powierzchnie działki wycenianej, mogą posłużyć za materiał porównawczy. Rzeczą organu II instancji jest ocena, czy pomimo braku wyjaśnień organu I instancji rozwiązanie przezeń przyjęte jest zgodne z prawem. Wydanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej należy zatem uznać za co najmniej przedwczesne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.