II SA/Ke 244/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. i R. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2025 r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M. K. i R. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2025 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. K. i R. R., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z 8 stycznia 2025 r. znak: [...] o odmowie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z 9 października 2023 r. znak: [...] o pozwoleniu na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...] w R. Drugim, gminie P. dla R. R.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że 24 września 2024 r. do Starosty wypłynął wniosek L. M. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, w którym wnioskujący wskazał na niejasny przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. W toku postępowań administracyjnych w związku z inwestycją na ww. działce Starosta [...] wydał: - postanowienie z 25 września 2024 r. o wznowieniu na wniosek L. M. postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z 9 października 2023 r.; - postanowienie z 25 września 2024 r. o wstrzymaniu wykonania własnej decyzji z 9 października 2023 r.; - postanowienie z 8 stycznia 2025 r. o odmowie zawieszenia na wniosek M. K. postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 9 października 2023 r.; - decyzję 8 stycznia 2025 r., którą organ po rozpatrzeniu wniosku R. R. z 11 grudnia 2024 r. odmówił umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego z 9 października 2023 r. Postanowieniem z 14 stycznia 2025 r. Wojewody odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z 25 września 2024 r., zaś postanowieniem z 4 lutego 2025 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty [...] z 8 stycznia 2025 r. Rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty orzekającej o odmowie umorzenia postępowania wznowieniowego, Wojewoda powołał się na treść art. art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wojewoda ocenił, że taki przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie. Dodał, że w przypadku zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. rolą organu administracji publicznej jest sprawdzenie, czy występują wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania. Należy zatem sprawdzić, czy wniosek cofający pochodzi od strony, na żądanie której wszczęto postępowanie, ustalić, czy inne strony postępowania nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania i czy umorzenie nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji musi zwrócić się o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Wojewoda podkreślił, że taka sytuacja również nie zaistniała w sprawie, ponieważ wniosek o umorzenie postępowania nie pochodzi od strony, która zapoczątkowała to postępowanie. W aktach sprawy brak jest także zgody pozostałych stron postępowania na jego umorzenie. Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z informacjami zawartymi w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z 22 listopada 2024 r. granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] została ustalona na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości potwierdzonych ich podpisami w tym protokole. Odpowiadając na zarzuty odwołania, że w tej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z tzw. zagadnieniem wstępnym, Wojewoda wyjaśnił, że Starosta postanowieniem z 8 stycznia 2025 r. odmówił zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej, uzasadniając, że do rozstrzygnięcia, czy ktoś popełnił przestępstwo powołany jest sąd powszechny. Dopóki sprawa nie zostanie skierowana z aktem oskarżenia do sądu, a więc dopóki znajduje się jeszcze w gestii prokuratora, dopóty zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić. W dniu wydania ww. postanowienia sprawa karna nie zawisła przed sądem powszechnym. Ponieważ zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki zawieszenia nie powinny być wykładane rozszerzająco. W ocenie Wojewody zastrzeżenia zawarte w odwołaniu są niezasadne, zatem nie ma innej możliwości, jak wydać decyzję, która utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli M. K. i R. R., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżących, w tym informacji, że 22 listopada 2024 r. M. K. była przekonana, że podpisuje jedynie protokół obecności stron i geodety, a podpisy znajdujące się na szkicu graficznym, który stanowi integralną część protokołu ustalenia przebiegu działek nie zostały złożone przez skarżącą, a zatem doszło do popełnienia przestępstwa na szkodę strony i wprowadzenia bez jej zgody i wiedzy nowej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości R. Drugi gm. P. do serwisu GEOPORTAL pełniącego rolę centralnego węzła infrastruktury informacji przestrzennej; 2) art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania przez organ II instancji w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe, a ponadto zostało złożone zawiadomienie o możliwości popełnienia w tej sprawie przestępstwa z art. 270 § 1 Kodeksu karnego; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie administracyjne w całości. Skarżący zarzucili również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz 34 ust. 1 i 2 p.g.i.k. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że 22 listopada 2024 r. w miejscowości R. Drugi w tej sprawie została ustalona granica pomiędzy ww. działkami na podstawie zgodnych oświadczeń stron, w sytuacji gdy skarżąca była przekonana, że podpisuje jedynie protokół obecności stron i geodety, a podpisy znajdujące się na szkicu graficznym, który stanowi integralną część protokołu ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych nie zostały złożone przez skarżącą, a zatem doszło do popełnienia przestępstwa na jej szkodę i wprowadzeniu bez zgody i wiedzy skarżącej nowej granicy pomiędzy ww. działkami, a przez to błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieumorzeniu postępowania administracyjnego i nieprzekazaniu sprawy do sądu powszechnego ze względu na brak porozumienia stron w zakresie ustalenia granic. W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili argumentację na poparcie stawianych zarzutów, w oparciu o co wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozważenie przez Sąd możliwości uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenia postępowania administracyjnego w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie 26 czerwca 2025 r. skarżący poparł skargę, zaś uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga okazała się skuteczna, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu będąca przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Kwestią kluczową na gruncie sprawy okazała się dopuszczalność wydania przez organy administracyjne decyzji orzekającej o odmowie umorzenia postępowania administracyjnego. Zauważyć należy w pierwszej kolejności, że kontrolowane decyzje wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym. W toku postępowania wznowieniowego mogą zachodzić okoliczności, które skutkować powinny umorzeniem tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie podaje się, że takimi okolicznościami są np. wycofanie przez stronę wniosku o wznowienie, śmierć strony przy równoczesnym braku podstaw zawieszenia postępowania, czy też wznowienie postępowania w sprawie nie mającej charakteru administracyjnego (tak. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.) O bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego świadczy również jego wszczęcie na skutek błędnie wydanego postanowienia o wznowieniu postępowania, podjętego w wyniku wadliwych ustaleń organu, na skutek wniosku wniesionego po upływie ustawowego terminu na jego wniesienie lub wniosku osoby nie będącej stroną postępowania a więc braku żądania legitymowanego podmiotu lub wniosku. W takim przypadku organ winien umorzyć postępowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2023 r., IV SA/Po 399/23, Lex nr 3605517, tak też E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania, ST 2006/7-8/116). Zatem jeżeli po wznowieniu postępowania administracyjnego w trybie art. 149 § 1 k.p.a., w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną - podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, publik. ONSAiWSA 2011/4/91). Podstawą umorzenia postępowania wznowionego mogą też być wyjątkowo inne okoliczności np. powaga rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego tudzież uprzednie rozstrzygnięcie o nieważności odnośnej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 czerwca 2023 r., III SA/Kr 10/23, Lex nr 3580867, wyrok WSA w Warszawie z 16 sierpnia 2023 r., VII SA/Wa 2040/21, Lex nr 3611458). Podstawę prawną takich decyzji stanowi wówczas art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. Wojewoda, jak i Starosta [...] w kontrolowanych decyzjach powołali się na art. 105 k.p.a., który w § 1 stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z kolei § 2 tego przepisu przewiduje, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Podkreślenia wymaga, że z treści tego przepisu wynika jednak kompetencja organu prowadzącego postępowanie wyłącznie do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, a nie do odmowy umorzenia postępowania. Przepis ten nie zawiera unormowań dotyczących sytuacji, w których wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego jest bezzasadny. Sąd podziela bowiem pogląd wyrażany zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i w piśmiennictwie, że procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania to obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Wprawdzie art. 105 k.p.a. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 104 § 2 k.p.a., nie upoważnia to jednak do wysunięcia tezy o możliwości wydawania decyzji administracyjnej w przypadku orzeczenia niekończącego postępowania w danej instancji. Z tego powodu odmowa umorzenia postępowania, jako niekończąca postępowania administracyjnego w danej instancji, nie może następować w drodze decyzji administracyjnej (tak np. NSA w wyroku z 16 grudnia 1996 r., SA/Ka 2493/95, Lex nr 28967; także wyroki: WSA w Warszawie z 8 marca 2005 r., VI SA/Wa 965/04, Lex nr 189178; NSA z 2 grudnia 2008 r., I OSK 1735/07, Lex nr 525960; WSA w Krakowie z 20 września 2012 r., III SA/Kr 1480/11, LEX nr 1245998 i też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie stanowisko organów uznające brak podstaw do umorzenia postępowania, nie wymagało więc zajęcia stanowiska w formie decyzji. Należy zatem uznać, że decyzje administracyjne odmawiające umorzenia postępowania wznowieniowego w tej sprawie wydane zostały bez podstawy prawnej, co na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wadę nieważności. Końcowo zauważyć należy, że okoliczności związane z ustaleniem granicy między działkami stron postępowania nie mogły być oceniane, a zarzuty rozstrzygane, przez Sąd w tej sprawie, która dotyczy wyłącznie kwestii odmowy umorzenia postępowania wznowieniowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić powyższą ocenę prawną Sądu, to oznacza w szczególności, że jeżeli organy administracji stwierdzą, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania przewidziane w art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinny prowadzić dalej postępowanie wznowieniowe, bez wydawania osobnej decyzji o odmowie umorzenia tego postępowania.