II SA/Ke 247/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. oddala skargę. II SA/Ke 247/19 Uzasadnienie Decyzją z dnia 26 lutego 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu wniosku B. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 grudnia 2018 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia 15 kwietnia 2014 r. znak: [...], o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie D., działek nr ewid. 37/1 i 37/2 stanowiących własność D. i M. małż. O., z działką nr. ewid. 38 stanowiącą własność B. G., w sposób oznaczony linią czerwoną pomiędzy punktami 864-902-889 przedstawioną na szkicu granicznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lutego 2014 r., nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 28 września 2018 r. B. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy M . W uzasadnieniu wskazał, że nie otrzymał tej decyzji, nie kwitował jej odbioru, co uniemożliwiło mu wniesienie odwołania. Wyjaśnił, że wyniku tej decyzji został pozbawiony 80 m² działki, granica powinna przebiegać po linii czerwonej a przebiega po czarnej, było rozgraniczenie, ale nie ma granicznika, a drugi został przestawiony. Zdaniem strony, wszystkie te okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu prawa. W rezultacie rozpatrzenia wniosku B. G. Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 12 grudnia 2018 r. Rozpatrując sprawę ponownie podkreśliło nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Po przywołaniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Pgk") regulujących rozgraniczenie nieruchomości (art. 30 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1-3) wskazało na treść protokołu granicznego z dnia 21 lutego 2014 r., z którego wynika, że nie została zawarta ugoda graniczna. Geodeta ustalił przebieg granicy w oparciu o materiały geodezyjno-kartograficzne z zasobów PZGiK: a) z operatu scaleniowego dla obrębu D. z 1978 roku: współrzędne osnowy scaleniowej, szkice wyznaczenia projektu podziału działek nr 1, 49, rejestr szacunku porównawczego gruntów, mapę ewidencyjną w skali 1:5000; b) z operatu jednostkowego podziału działki nr 37 nr KERG [...]: szkic wyniesienia projektu podziału, mapę sytuacyjną z podziałem nieruchomości w skali 1:5000; c) z operatu jednostkowego podziału działki nr 39 nr KERG [...]: szkic wyniesienia projektu podziału, mapę sytuacyjną z podziałem nieruchomości w skali 1:5000. Geodeta badał również księgi wieczyste dotyczące działek małżonków O., Akt Własności Ziemi z dnia 7 czerwca 1974 r., w którym B. G. wpisany jest jako właściciel działki nr 188 o pow. 0,24 ha, a w wyniku scalenia z 1978 roku otrzymał ekwiwalent w postaci działki nr 38 o pow. 0,25 ha. Dodatkowo geodeta odszukał istniejące znaki geodezyjne, pomierzył budynki, ogrodzenia i miedze. W rezultacie ustalił przebieg granicy po linii czerwonej na szkicu granicznym. Kolegium stwierdziło, że dokumenty, w oparciu o które geodeta dokonał ustalenia przebiegu spornej granicy są dokumentami określonymi w § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wójta Gminy M. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Brak, czy przestawienie granicznika nie stanowi o niewykonalności decyzji. Geodeta kilkakrotnie podejmował próbę stabilizacji granicznika w punkcie 902, ale z uwagi na brak zgody B. G. nie został on ustabilizowany. Odnośnie do zarzutu niedoręczenia decyzji o rozgraniczeniu, organ wskazał, że w aktach znajduje się zwrotne poświadczenie jej odbioru przez stronę, w dniu 16 kwietnia 2014 r. W skardze do tut. Sądu B. G. podtrzymał argumentację, że nie otrzymał decyzji o rozgraniczeniu drogą pocztową, nie kwitował jej odbioru. Otrzymał ją natomiast w siedzibie organu do rąk własnych. Podniósł, że rozgraniczenia dokonano po linii czerwonej, a jest po linii czarnej, wskazał na brak palika i granicznika. Zarzucił błąd pomiarów wykonanych przez geodetę dokonującego rozgraniczenia, wskazując dodatkowo na stronniczość Wójta Gminy M . Zarzucił sąsiadom wykopanie znaków granicznych istniejących po scaleniu. Podniósł, że w rezultacie wadliwego rozgraniczenia według dokumentów posiada 0,25 ha, a w rzeczywistości 0,24 ha. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2019 r. D. i M. małż. O. wnieśli o oddalenie skargi, w całości przychylając się do argumentacji organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W zakończonej zaskarżoną decyzją sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja ma charakter nadzwyczajny stanowiący wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu mogło być skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu tej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15). W tym miejscu należy wyjaśnić, że wskazywane przez skarżącego błędy popełnione przez geodetę, o ile faktycznie były to błędy, mogły ewentualnie odnieść pożądany skutek w postępowaniu przed sądem powszechnym, po przekazaniu sprawy temu sądowi na żądanie strony, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1301/15). W świetle powyższego, zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ograniczony jest do weryfikacji legalności decyzji wyłącznie pod kątem realizacji powołanej przez skarżącego przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kolegium, dokonując weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności, w ogóle nie miało obowiązku prowadzić postępowania dowodowego. Organ ten oceniał jedynie, czy wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja ostateczna obarczona była wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był wyłącznie do analizy legalności rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym, a nie do kontroli czynności oraz samego rozstrzygnięcia w ramach postępowania zwykłego. Zarzuty skarżącego stanowią w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Wójta Gminy M. w toku postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przypisania decyzji Wójta Gminy M. z dnia 15 kwietnia 2014 r. jakiejkolwiek wady z art. 156 § 1 Kpa, w tym wady dającej się określić jako rażące naruszenie prawa. Podstawę prawną decyzji objętej wnioskiem stanowił art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Stosownie do jego treści wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Wydanie takiej decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia (ust. 2 pkt 1) oraz włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust 2 pkt 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3). W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki umożliwiające Wójtowi Gminy M. wydanie decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Oceniając podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty i wskazane w skardze zarzuty stwierdzić należy, że skarżący traktuje je jako sposób na wzruszenie ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu. Zarzuty te dotyczą bowiem m.in. błędu pomiarów, usuwania znaków granicznych przez sąsiadów. Tymczasem, za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3224/14). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ treść decyzji rozgraniczeniowej została ukształtowana przez zgromadzone w sprawie dowody z dokumentów. Ich analiza nie uzasadnia wątpliwości co do okoliczności faktycznych, które legły u podstaw decyzji rozgraniczeniowej. Zgodne oświadczenie stron co do przebiegu granic nie jest jedyną podstawą do wydania decyzji rozgraniczeniowej. Alternatywną podstawą do merytorycznego orzeczenia w sprawie rozgraniczenia są "zebrane dowody" w świetle art. 33 ust. 1 Pgik. Nie można traktować instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jako narzędzia do kwestionowania decyzji w sytuacji, gdy strona z jakichkolwiek przyczyn nie zakwestionowała decyzji w zwykłym trybie odwoławczym. Czemu innemu bowiem służy postępowania zwyczajne a czemu innemu nadzwyczajne. Brak jest powodów do szczegółowego roztrząsania wyników postępowania wyjaśniającego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, skoro kwestionowana decyzja została wydana na podstawie zebranych dowodów, tj.: współrzędnych i szkiców z operatu scaleniowego z 1978 roku, operatów jednostkowych podziałów działki nr 37 i działki nr 39, mapy ewidencyjnej i map podziałów nieruchomości, ksiąg wieczystych, Aktu Własności Ziemi, tj. dokumentów, o których mowa w § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Jeśli chodzi o zarzut niedoręczenia decyzji rozgraniczeniowej, to z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący pokwitował jej odbiór, za pośrednictwem poczty, w dniu 16 kwietnia 2014 r. (k. 51 akt adm.). Mimo pouczenia o prawie do wniesienia żądania o przekazanie sprawy do sądu, w ustawowym terminie 14 dni nie podjął żadnych czynności, z których wynikałoby, że kwestionuje decyzję o rozgraniczeniu. W piśmie z dnia 13 marca 2015 r. domagał się wręcz jej wykonania (k. 76 akt adm.). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.