II SA/Ke 249/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Wodzisław z dnia 25 stycznia 2013r. Nr XXIX/228/2013 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 249/19 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia 25 stycznia 2013 r. nr XXIX/228/2013, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz.. 13, nr 228, poz. 1368), Rada Gminy Wodzisław podjęła uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy Wodzisław. W § 1 uchwały postanowiono, że określa się stawki opłat za korzystanie przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy Wodzisław. W § 2 postanowiono, że stawki opłat o których mowa w § 1 wynoszą: - za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym - 0,05 zł brutto. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, zgodnie z § 4 uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 roku Nr 5, poz. 13, Nr 228, poz. 1368) dała gminom możliwość pobierania opłat od operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych i dworców. Stawka opłaty jest ustalona w drodze uchwały, z uwzględnieniem nie dyskryminujących zasad. Opłaty stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków i dworców oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych." Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zaskarżając akt w całości i zarzucając mu istotne naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym znajdującym się na terenie Gminy Wodzisław bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie Gminy Wodzisław będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w w/w przepisie. W związku z takim zarzutem autor skargi wniósł o stwierdzenie w całości nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje zatem radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także z towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Autor skargi wyjaśnił, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". Odwołać się zatem należy do uzasadnienia projektu w/w ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. - druk sejmowy nr 2916. Przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić więc między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak podniósł skarżący, w ogóle nie przedstawiono powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Także z protokołu z sesji Rady Gminy Wodzisław, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wodzisław wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że różnicowanie opłaty za korzystanie z przystanków w oparciu o kryterium rodzajów pojazdów używanych przez danego przewoźnika byłoby naruszeniem wyrażonej w art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym zasady niedyskryminacji, albowiem, w ocenie Rady, decydującym kryterium jest sam fakt zatrzymania się danego środka transportu na przystanku. W realiach Gminy Wodzisław bez znaczenia pozostaje to, czy będzie to przewoźnik dysponujący większym lub mniejszym środkiem transportu, albowiem to nie ta kwestia jest decydująca dla wygenerowania kosztów związanych z utrzymaniem czystości i obsługi samego przystanku, które ma rekompensować przedmiotowa opłata, a przede wszystkim ilość pasażerów korzystających z danego kursu. To, że dany pojazd może pomieścić więcej pasażerów nie oznacza, że tyle osób wsiądzie i wysiądzie na danym przystanku, zatem nie można przyjąć, że kurs taki przełoży się na większą ilość śmieci do posprzątania w obrębie danego przystanku. Nadto podobne trasy wykonywane są pojazdami o porównywalnej wielkości taborów, zaś pojazdy mieszczące większą ilość miejsc realizują raczej kursy dalekobieżne, gdzie przystanki w Wodzisławiu są tylko przystankami tzw. przelotowymi. Z tych autobusów korzysta kilkoro pasażerów dla jednego kursu, co nie jest liczbą większą (a raczej mniejszą), niż liczba osób korzystających z lokalnych tras, które obsługiwane są przez mniejszy tabor i innego przewoźnika. Organ zauważył, że nie sposób uznać, iż przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nakładają na organ uchwałodawczy obowiązek zróżnicowania stawek opłat z uwagi na kryterium wielkości taboru przewoźników. Kryterium i wyznacznikiem uchwalonej opłaty ma być niedyskryminacja, ale w odniesieniu do konkretnych realiów faktycznych. Skoro na terenie Gminy Wodzisław charakterystyczną dla publicznego transportu zbiorowego jest jego lokalność, występowanie tylko jednego przewoźnika, a kursy realizowane przez pojazdy dysponujące większą ilością miejsc są statystycznie o wiele rzadsze, a nadto korzysta z takich kursów jednorazowo podobna ilość osób, to nie ma, w ocenie organu, podstaw do różnicowania opłat z uwagi na przedmiotowe kryterium. W ocenie Rady, uzależnianie wysokości opłaty od hipotetycznego możliwego obłożenia danego kursu, bez uwzględnienia realiów tj. rzeczywistej liczby pasażerów kursów realizowanych przez duży i mały tabor, byłoby dyskryminujące, albowiem faktycznie nie ma przełożenia wprost na czynności związane z utrzymaniem czystości i porządku na przystankach w Gminie Wodzisław. Z powyższych przyczyn organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru dyskryminującego, zatem nie ma podstaw do jej zmiany. Na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. skarżący i pełnomocnik organu podtrzymali swoje stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie okazała się zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały – t.j. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 z późn. zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości przez sąd administracyjny. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13, powoływanej dalej jako: "ustawa o publicznym transporcie zbiorowym"). Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem, podzielając przy tym pogląd wyrażony już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (zob. np. wyroki: z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, czy z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18, oba na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzić należy, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku – jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, czy podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w wysokości 0,05 zł dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Wodzisław, organ uchwałodawczy uwzględnił niedyskryminujące zasady. Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego uzasadnienia i przedłożonych przez skarżącego dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały – protokół z sesji Rady Gminy Wodzisław odbytej dnia 25 stycznia 2013 r. - nie wynika bowiem, aby Rada Gminy Wodzisław przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Uzasadnienie uchwały w zakresie ustalenia kwestionowanej skargą opłaty wskazuje, że ustawa o publicznym transporcie dała gminom możliwość pobierania opłat od operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych i dworców. Podniesiono jedynie, że stawka opłaty jest ustalona w drodze uchwały, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad oraz że opłaty stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków i dworców oraz budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych. Istotnie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, co też podniósł skarżący, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Niemniej rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to także analiza protokołu nr XXIX/2013 z sesji Rady Gminy Wodzisław odbytej w dniu 25 stycznia 2013 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę. Argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła sanować naruszenia prawa, do jakiego doszło w związku z podjęciem przedmiotowej uchwały. Należy bowiem uznać, że zaskarżoną uchwałę nie podjęto w zgodzie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w całości w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.