II SA/Ke 251/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi L. D. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie weryfikacji taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę. Zarządzeniem nr 331 z dnia [...] Prezydent Miasta S. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z. o. o. w S. o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy S., na okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2011r., na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( tekst jedn. Dz. U. Nr 123 z 2006r. poz. 858 ze zm.) przyjął wniosek przedsiębiorstwa po sprawdzeniu zgodności z przepisami ustawy opracowania taryf i weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia i postanowił projekt uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf przedłożyć Przewodniczącemu Rady Miejskiej. Skargę na to zarządzenie wnieśli radni Klubu Radnych Prawo I Sprawiedliwość Rady Miejskiej w S.: L. D., J.G., D.K., D.N. i P.R.. Z wyjątkiem skargi L. D., pozostałe skargi zostały odrzucone postanowieniem z dnia 22 czerwca 2011r. Wniesienie skargi przez L. D. zostało poprzedzone wezwaniem przez nią organu, to jest Prezydenta Miasta S., do usunięcia naruszenia prawa (k.77), polegającego na pominięciu Rady Miejskiej w procedurze ustanawiania nowych stawek wody i ścieków. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze zarzucono, że został naruszony regulamin Rady Miejskiej w S. z dnia 20 marca 2003r., stanowiący załącznik do Statutu Rady Miasta w S., przewidujący w §18 pkt 4 dziesięciodniowy termin jaki ma upłynąć od dnia skierowania projektu uchwały do dnia zwołania sesji, na której taki projekt ma być poddawany pod obrady, oraz naruszenie procedur wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001r., a mianowicie art. 24 tej ustawy. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie zgadza się z takim trybem wprowadzania stawek, że Prezydent projekt uchwały dotyczącej zatwierdzenia stawek złożył w Biurze Rady Miasta w dniu 29 listopada 2010r., a sesja na której miał być on rozpatrywany odbyła się 2 grudnia 2010r., w związku z czym nie został zachowany 10-dniowy termin między złożeniem uchwały a sesją, na której miał on być rozpatrywany. Nowe stawki stanowią duże obciążenie finansowe; na skutek bezprawnego działania Prezydenta stawka wody i ścieków wzrosła o 15 % , podczas, gdy inflacja o 2,6%. Takie działanie godzi nie tylko w porządek prawny ale także w mieszkańców miasta. Zdaniem skarżącej zaprojektowane taryfy należało przedstawić radnym, czego nie uczyniono, w skutek czego radni nie mogli się z nimi zapoznać i konstruktywnie wypowiedzieć. Dlatego też Prezydent jeszcze raz powinien się zająć tą sprawą, w celu usunięcia bezprawnego działania. Nadto zarzuciła, że jak wynika z oświadczenia Przewodniczącego Rady Miejskiej w S., projekt uchwały nigdy do niego bezpośrednio nie wpłynął. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej odrzucenie, zarzucając, że skarżący nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi. Wyjaśnił, że w dniu 22 października 2010r. wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w S. w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2011r. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dokonał sprawdzenia wniosku i zweryfikował koszty pod względem celowości ich ponoszenia i w związku z tym w dniu [...] wydał zaskarżone zarządzenie. Następnie pismem z dnia 29 listopada 2010r. przedłożył Przewodniczącemu Rady Miejskiej projekt uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf i jednocześnie poinformował, że termin podjęcia w/w uchwały albo termin odmowy zatwierdzenia taryf upływa w dniu 5 grudnia 2010r. W związku z tym, że Rada Miejska nie zajęła stanowiska w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 24 ust. 8 powołanej wyżej ustawy, zweryfikowane taryfy weszły w życie w dniu 1 stycznia 2011r. W związku z powyższym zdaniem organu procedura podwyżki wody i ścieków została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Odnośnie zarzutu, że Biuro Rady Miejskiej i Przewodniczący Rady Miejskiej to dwa odrębne organy wskazał, że zgodnie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad. W/w organy są ściśle ze sobą związane. Nadto zgodnie z § 22 ust. 1 regulaminu do zakresu działania Biura Obsługi Rady Miejskiej należy gromadzenie i udostępnianie materiałów dla potrzeb radnych i członków komisji oraz obsługa biurowo – techniczna posiedzeń. Dlatego też nie polega na prawdzie zarzut, iż Przewodniczący Rady Miejskiej nie miał możliwości zapoznania się z projektem uchwały. Organ dodatkowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostało także wszczęte postępowanie nadzorcze, które nie stwierdziło żadnych uchybień. Na rozprawie przed sądem L. D. swój interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia uzasadniła tym, że jest radną oraz tym, że jest także mieszkanką Starachowic, w związku z tym od zatwierdzonych taryf zależy to, ile płaci za wodę i ścieki. Wskazała, że Rada Miejska ukonstytuowała się 2 grudnia 2010r. Zarzuciła dodatkowo, że jej zdaniem Prezydent miał obowiązek wprowadzić projekt uchwały do porządku obrad sesji w dniu 2 grudnia 2010r., że taryfy nie powinny być wprowadzane zarządzeniem i że radni powinni mieć możliwość zapoznania się z całą dokumentacją przedstawioną przez przedsiębiorstwo wodne, zanim Prezydent wydał zaskarżone zarządzenie. Dodała, że pomimo tego, że była radną również poprzedniej kadencji, nie została z tymi dokumentami zapoznana przed wydaniem zarządzenia. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi L. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważenia wymagała kwestia, czy skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, gdyż nie każda czynność i sposób jej podejmowania przez organy gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a ponadto, gdy taki akt podlega zaskarżeniu, konieczne jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Zarówno ze skargi jak i poprzedzającego ją wezwania skierowanego do Prezydenta Miasta S. z dnia 17 lutego 2011r. wynika, że L. D. zaskarża zarządzenie, ustalające nowe stawki za wodę i ścieki. Jednakże jej zarzuty głównie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości czynności, podejmowanych przez ten organ już po wydaniu zarządzenia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) (1) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) (2) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu podejmowane już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia czynności, polegające na przedstawieniu przez Prezydenta Miasta S. Przewodniczącemu Rady Miejskiej projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wraz z pismem, zawierającym informacją, że 45 - dniowy termin od dnia złożenia wniosku upływa w dniu 5 grudnia 2010r. - poprzez złożenie tych dokumentów w Biurze Obsługi Rady Miejskiej - nie jest ani aktem, ani tez żadną czynnością, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu. Dlatego też gdyby podnoszone przez skarżącą zarzuty sprowadzały się tylko do zarzucania Prezydentowi, że nie przedstawił projektu uchwały, zatwierdzającej nowe stawki w terminie umożliwiającym z jednej strony zachowanie terminu, wynikającego z przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( tekst jedn. Dz. U. Nr 123 z 2006r. poz. 858 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a z drugiej strony 10-dniowego terminu, o jakim mowa w § 18 powołanego w skardze regulaminu, taka skarga podlegałaby odrzuceniu. Ponieważ jednak L. D. zarzuciła także, iż doszło jej zdaniem do nieprawidłowości przed wydaniem tego zarządzenia i że zarządzenie jest wadliwie z uwagi na to, że zatwierdza zbyt wysokie opłaty, uprzedniego rozważenia wymaga kwestia, czy zaskarżony akt jest faktycznie zarządzeniem, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Art. 24 ustawy reguluje procedurę zatwierdzania taryf i ma on następującą treść: 1. Taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. 3. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. 5. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. 5a. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. 5b. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. 6. Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. 7. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1. 8. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. 9. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty taryfy, o których mowa w ust. 5b lub 8, w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wejścia ich w życie. 9a. Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok. 9b. W uzasadnieniu wniosku, o którym mowa w ust. 9a, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. 9c. Do wniosku, o którym mowa w ust. 9a, nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu. 10. Taryfy obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a. 11. (7) W przypadku zmiany stawki podatku od towarów i usług stosowanej dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, ceny i stawki opłat wskazane w taryfach mogą ulec zmianie w zakresie wynikającym ze zmiany stawki podatku. 12. (8) W sytuacji zmiany taryf, o której mowa w ust. 11, taryfy te wchodzą w życie z dniem, w którym uległa zmianie stawka podatku od towarów i usług stosowana dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. 13. (9) Do zmienionych taryf ust. 9 stosuje się odpowiednio. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 24 ust. 4. Jak wynika z tego przepisu nie wskazuje on, że wymieniony w nim organ wydaje zarządzenie. W przepisie tym stwierdza się tylko, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. W ocenie Sądu właściwą prawną formą, w jakiej organ powinien dać wyraz temu, że wykonał obowiązki wynikające z tego przepisu, jest właśnie zarządzenie (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004. OSK 439/04 OwSS 2005/3/69, Lex nr 150205). Niewątpliwie kwestia sprawdzenia i weryfikacji taryf opłat jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie ma innej prawnej formy, w jakiej organ wójt (prezydent miasta) mógłby dokonać weryfikacji wniosku i dołączonych do niego przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokumentów. Uznając więc, że zaskarżone zarządzenie jest aktem o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz po ustaleniu, że stosownie do art. 101 ust. 1 L. D. wezwała organ do usunięcia naruszenia i następnie wniosła skargę z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., należy przejść do merytorycznej oceny złożonej skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że na skutek niepodjęcia przez Radę Gminy w S. w terminie 45 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wniosku, stosownie do art. 24 ust. 8 ustawy zweryfikowane zaskarżonym zarządzeniem taryfy weszły w życie, w ocenie Sądu można uznać, iż zarządzenie to dotyczy interesu skarżącej jako mieszkanki Starachowic, którą taryfy obowiązują, i interes ten narusza. Natomiast zdaniem sądu brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo, a tylko zaistnienie obu tych przesłanek kumulatywnie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Jak już wcześniej wskazano, prawidłowość zarządzenia wydanego w dniu [...] nie może być badana poprzez pryzmat czynności podejmowanych przez organ po tej dacie. Z oczywistych bowiem względów nie mogły one mieć żadnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie L. D. dodatkowo zarzuciła, iż jej zdaniem doszło także do nieprawidłowości w postępowaniu Prezydenta Miasta, poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu. Ta nieprawidłowość polega jej zdaniem na tym, że jeszcze przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia radni powinni mieć możliwość zapoznania się z całą dokumentacją przestawioną przez przedsiębiorstwo wodne i że ona z taką dokumentacją nie została zapoznana pomimo, że była również radną poprzedniej kadencji. Tak sprecyzowane zarzuty są bezzasadne. Jak wynika z zacytowanego wcześniej art. 24 ustawy, kolejność podejmowanych czynności w związku z zatwierdzaniem taryf jest następująca: przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne składa wniosek wraz z wymaganymi dokumentami w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie nowych taryf ( ust. 2), następnie wójt (prezydent miasta) dokonuje sprawdzenia i weryfikacji, co znajduje odzwierciedlenie w wydanym zarządzeniu ( ust. 4) i dopiero na końcu rada gminy, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku podejmuje stosowną uchwałę. Ustawa nie nakłada na wójta (prezydenta miasta) obowiązku zapoznawania radnych z nadesłaną przez przedsiębiorstwo dokumentacją jeszcze przed stwierdzeniem zgodności taryf i planu z przepisami ustawy oraz weryfikacją kosztów pod względem ich celowości. Ponieważ zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd z urzędu stwierdził, że wydając zaskarżone zarządzenie organ dysponował wszystkimi dokumentami, o jakich mowa w art. w art. 24 ust. 3 oraz w § 19 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz. U. Nr 127 poz. 886 ). Co prawda w uzasadnieniu wniosku Przedsiębiorstwo wskazało, że za podstawę opracowania taryfy przyjęło rzeczywiste koszty sprzedaży wody oraz odbioru ścieków za okres od września 2008r.do sierpnia 2009r., ale z dalszej części tego uzasadnienia oraz dołączonych dokumentów ( str. 8 zał. Nr 3 stanowiącego uzasadnienie wniosku taryfowego) wynika, że zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 1 zostały uwzględnione koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym (definicja zawarta w § 2 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia), czyli w okresie od 1 września 2009r. do 31 sierpnia 2010r. Sąd nie jest natomiast w niniejszej sprawie władny badać celowości podnoszenia opłat i dokonywać ich weryfikacji, należy to bowiem do organu gminy. Na koniec zauważyć należy, że ze skargi L. D. wynika, że dlatego skarży ona zarządzenie Prezydenta Miasta S., że wprowadziło ono nowe taryfy opłat pomimo tego, że uchwałę w tym przedmiocie powinna podjąć Rada Miejska, która takiej uchwały nie podjęła. W związku z tym wskazać należy, iż fakt, że Rada Miejska nie zajmowała się uchwałą dotyczącą nowych taryf miał zapewne związek z faktem, iż w 2010r. r. były przeprowadzane wybory do organów samorządowych i tak jak to miało miejsce w tej sprawie, nowa Rada Miejska ukonstytuowała się 2 grudnia 2010r., podczas, gdy termin do zatwierdzenia uchwały upływał w dniu 5 grudnia 2010r. Zauważyć jednak należy, iż ustawodawca właśnie dla takich przypadków przewidział rozwiązanie przyjęte w przepisie art. 24 ust. 8 ustawy. Tak więc okoliczność, że rada miejska nie podjęła uchwały w przedmiocie nowych taryf nie może skutkować stwierdzeniem nieważności wcześniej wydanego przez prezydenta miasta na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy zarządzenia, ale właśnie okoliczność ta powoduje, że w takiej sytuacji wchodzą w życie taryfy zweryfikowane przez prezydenta miasta. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.