II SA/Ke 253/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A. F. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z 3 lutego 2014 r., znak: [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania J. N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 17 czerwca 2013 r. nakazującą J. N. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego z poddaszem na działce przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek interwencji P. D. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili w dniu 15 listopada 2011 r. oględziny na działce przy ul. [...] ustalając, że istnieje na niej m.in. budynek gospodarczo-garażowy z poddaszem, o nieregularnym kształcie i wymiarach w rzucie ok. 9,50 x 4,50 + 3,65 x 2,10 m, usytuowany w narożu południowo - wschodnim działki i przylega do podobnych budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, tj. na działce przy ul. S. 15 oraz na działce przy ul S. 14. Wygląd budynku zobrazowany został wykonanymi zdjęciami. Uczestnicząca w oględzinach J. N. oświadczyła do protokołu, że współwłaścicielami działki są ona oraz D. N. i E. C.. Budynek gospodarczy został dostawiony do ściany sąsiada około 16 lat temu, a jego budowa została zgłoszona na piśmie do Urzędu Miasta i Gminy w S. na przełomie lat 1994 i 1995, ale nie pamięta czy dostała odpowiedź z ww. Urzędu. Nie posiada również projektu. W 1999 r. budynek został wykończony jedynie w części, ale jego budowa nie jest jeszcze ukończona i w związku z tym nie jest użytkowany. Obecny w trakcie oględzin Z. D. oświadczył natomiast, że ww. "budynek gospodarczy budowany jest od kilku lat i nadal chyba jest nie zakończony". Postanowieniem z 3 listopada 2011 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał J. N., E. C. i D. N. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie tego budynku, z jednoczesnym nałożeniem na ww. obowiązku przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2012 r. określonych w nim dokumentów. Brak wykonania tego zobowiązania poskutkował decyzją PINB w S. z dnia 19 lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nakazującą rozbiórkę budynku. Na skutek odwołania J. N. i E. C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 września 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 3 listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania J. N. przedłożyła decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 10 stycznia 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania działki Nr [...] , w tym dla budowy budynku gospodarczo-garażowego oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 15 września 2012 r., orzekającą o zmianie ww. decyzji z dnia 10 stycznia 2012 r. poprzez wymianę załącznika graficznego. W celu zweryfikowania wymiarów i usytuowania budynku na działce, w dniu 19 listopada 2012 r. zostały przeprowadzone oględziny, w których uczestniczyła J. N.. W trakcie oględzin ustalono, że budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy południowo- wschodniej i posiada kształt litery "L", jego wymiary w rzucie wynoszą: 4,56 x 5,84m + 2,09 x 3,62m, wysokość przy granicy wynosi około 5,5 m, a wysokość od frontu (do okapu) około 4,20m. Budynek jest murowany, posiada drewniany jednospadowy dach (wsparty na ścianie granicznej, której grubości nie udało się ustalić). Spadek dachu na działkę własną, pokrycie dachu stanowi blacha falista. W budynku wyodrębnione są części: gospodarcza z poddaszem i garażowa. W części gospodarczej ściany zostały otynkowane, zamontowana instalacja oświetleniowa i wod-kan, w ścianie zachodniej znajduje się okno, drzwi wejściowe oraz otwór w poddaszu, na które prowadzi prowizoryczne wejście (po drabinie). Ściany części garażowej nie otynkowane, zwieńczone stropem. Uczestnicząca w oględzinach J. N. wypowiadała się jedynie na temat zdjęć przedłożonych w dniu 13 listopada 2012 r. (przy swoim piśmie z dnia 12 listopada 2012 r.), wskazując, że dwa zdjęcia (z widocznym podstemplowaniem stropu) zostały wykonane w roku 1991 r., a trzecie zdjęcie (z widocznym już poddaszem oraz dachem przykrytym blachą) zostało wykonane w roku 1993 lub 1994, kiedy jej syn nosił długie włosy. W toku ponownego postępowania organ I instancji zgromadził również dodatkowe dowody w postaci: oświadczeń stron, w tym pisemnych oraz ustnych składanych do protokołów, protokołów przesłuchań świadków wskazanych przez strony, kserokopii dokumentów przekazanych przez Burmistrza Miasta i Gminy S., wyjaśnień Starosty S., ortofotomapy pozyskanej z serwisu www.geoportal.gov.pl. oraz zdjęć satelitarnych terenu, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w tym wykonanych 25 września 1992 r. i 30 czerwca 1997 r. Po dokonaniu oceny zgromadzonych dowodów, organ I instancji uznał, że samowolna budowa budynku miała miejsce w latach 1996 - 1999. Uznając przy tym możliwość jego legalizacji, wdrożył procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., tj. postanowieniem z 26 lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nakazał J. N. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie tego budynku oraz przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2013r. określonych w nim dokumentów. Brak przedłożenia przez J. N. w terminie wyznaczonym ww. postanowieniem wszystkich wymaganych w nim dokumentów (przedłożyła jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu działki) poskutkował decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 17 czerwca 2013 r., rozstrzygającą o nakazie rozbiórki budynku. W odwołaniu J. N. podniosła, iż powołane w decyzji przepisy, w tym art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nie mają zastosowania do budynku, gdyż jego budowa miała miejsce w latach 1990-1992 i była przez nią zgłaszana do Urzędu Miasta i Gminy w S. przed rozpoczęciem robót, a budynek od początku był realizowany w kształcie litery "L", co jej zdaniem potwierdza mapa geodezyjna z dnia 1 kwietnia 1995 r. Wskazała, że PINB w Skarżysku - Kamiennej opierając się jedynie na "zdjęciach satelitarnych z profili internetowych" oraz na jej wypowiedzi podczas oględzin w dniu 15 września 2011 r. (dotyczącej rozpoczęcia budowy około 16-19 lat temu), nie wziął pod uwagę jej kilkukrotnych późniejszych wyjaśnień, przedkładanych zdjęć i zaświadczeń, a także zeznań wskazanych przez nią świadków dotyczących daty budowy w latach 1990-1992. Wskazała, że nie zna ustaleń dokonanych podczas "ostatnich oględzin", gdyż nie widziała protokołu, którego jej zdaniem nie spisywano i nie dano jej do podpisu, a w decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tych oględzinach. Skarżąca podniosła, że niemożliwe jest aby budynek był realizowany w okresie przyjętym przez PINB, gdyż jej syn nie mógł uczestniczyć w pracach budowlanych ze względu na 1,5 roczną służbę wojskową (od kwietnia 1995), ona w latach 1996-1997 miała problemy zdrowotne, a jednocześnie w 1998 r. działalność gospodarczą prowadziła pod innym adresem. Przeniesienie zaś sklepu do budynku stanowiącego przedmiot sprawy miało miejsce w 1999 r. po jego adaptacji w oparciu o sporządzoną dokumentację. W toku postępowania odwoławczego organ I instancji pozyskał dodatkowe dowody, w tym m.in.: - elektroniczną wersję zdjęcia satelitarnego wykonanego 30 czerwca 1997 r., - informację Starosty S. (zawartą w piśmie z 16 września 2013 r.) dotyczącą m.in. mapy do celów projektowych, włączonej wraz z operatem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 grudnia 1999 r., odnośnie zakresu jej aktualności, - informację Starosty S. (zawartą w piśmie z 1 października 2013 r.) dotyczącą m.in.: braku uwidocznienia budynku gospodarczego na działce na mapie zasadniczej dołączonej do operatu technicznego włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 sierpnia 1996 r., a także kształtu i powierzchni zabudowy ww. budynku gospodarczego na działce Nr [...] wg ewidencji budynków założonej w 2007 r. oraz wg ewidencji obecnej, po zmianie dokonanej w 2010 r. W toku ww. postępowania uzupełniającego J. N. złożyła ustne oświadczenie do protokołu z dnia 2 września 2013 r. odnośnie przedłożonego przez nią "oryginału zdjęcia" oraz oryginału projektu "adaptacji" budynku. W piśmie zaś - złożonym w organie I instancji w dniu 14 października 2013 r. - J. N. sformułowała, podobne jak w odwołaniu, argumenty dotyczące wybiórczego traktowania dowodów przez organ I instancji. Dołączając zaś wypis z kartoteki budynków z dnia 14 października 2013 r. - zakwestionowała treść pisma Starosty S. z dnia 1 października 2013 r., dotyczącą kształtu i powierzchni zabudowy budynku, przyjętych do ewidencji budynków w 2007 r. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy dodatkowo pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia satelitarne terenu wykonane w latach 2004, 2009 i 2012. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym [...] Inspektor stwierdził zasadność zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającego ją postanowienia z 26 lutego 2013 r. Wbrew twierdzeniu skarżącej, nie można uznać, ażeby budowa budynku miała miejsce latach 1990-1992, jak również ażeby została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. Pozyskane bowiem przez organ I instancji zdjęcie satelitarne terenu z 25 września 1992 r. jednoznacznie wskazuje, że w dacie jego wykonania na działce Nr [...] nie było budynku, a co więcej - działka Nr [...] należąca do J. W. nie była zabudowana, tj. nie było na niej ani budynku gospodarczego, ani mieszkalnego. Stąd też nie można uznać wiarygodności oświadczeń J. N., E. C., D. N.oraz świadka J. W. wskazujących, że budynek gospodarczy od początku miał kształt litery "L", a jego budowa została rozpoczęta w latach 1990-1992, razem z budynkiem gospodarczym na działce J. W.. W ocenie organu brak jest wiarygodnych dowodów wskazujących na to, że budowa została zakończona w roku 1993 - z uwagi na zarejestrowaną w tym roku działalność gospodarczą. Organ zauważył, że z zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 12 maja 1993 r. nie wynika jednoznacznie, w jakim budynku przy ul. S. 13 w S. miała być prowadzona m.in. przez J. N. działalność gospodarcza, jak również nie wynika, czy i jakich pomieszczeń działalność ta wymagała. Powyższego zaświadczenia, zdaniem organu, nie można zatem uznać za dowód potwierdzający istnienie budynku w 1993 r. Jakkolwiek J. N. w swoim piśmie z 16 listopada 2011 r. wskazała, że budynek ten był wykończony w 1993 r., gdyż podjęcie działalności gospodarczej wiązało się z uzyskaniem "pozytywnej opinii SANEPIDU", to jednak za taką opinię nie można uznać klauzuli Inspekcji Sanitarnej z dnia 8 września 1999 r. opiniującej "Projekt adaptacji istniejącego budynku na sklep spożywczy i chemiczny", który został opracowany dopiero w 1999 r. (taką datę jego opracowania potwierdza sama skarżąca w swoim piśmie z 12 listopada 2012 r. oraz w ustnym oświadczeniu do protokołu z 2 września 2013 r.) Zakończenia budowy budynku w latach "1993-1994" nie potwierdzają również zdjęcia przedłożone przez J. N., w tym: "trzecie zdjęcie" załączone do pisma skarżącej z 12 listopada 2012 r., jak również "oryginał zdjęcia" załączony do protokołu z 2 września 2013 r. Na ww. zdjęciach widoczny jest jedynie fragment budynku, tj. jego część gospodarcza z poddaszem, a zatem nie wiadomo, czy w dacie ich wykonania istniała już część garażowa, a tym samym nie wiadomo jaki był jego kształt. Organ wskazał, że daty wykonania ww. zdjęć wskazane przez skarżącą budzą wątpliwości. Jakkolwiek J. N. w opisie do ww. "trzeciego zdjęcia" wskazuje, że jest ono "z 1993-1994 r.", to jednak biorąc pod uwagę dalsze wyjaśnienie, tj. że zdjęcie to przedstawia jej syna, który "nosił dłuższe kręcone włosy, a obciął je przed samym pójściem do wojska", nie można wykluczyć, że zdjęcie to mogło być wykonane w kwietniu 1995r., tj. przed 27 kwietnia 1995r. (data powołania do wojska syna). W opisie zaś do ww. "oryginału zdjęcia" skarżąca wskazała różne daty jego wykonania, tj.: "rok 1991" oraz "wakacje 1999", a zatem nie wiadomo, kiedy rzeczywiście zdjęcie to zostało wykonane. Z uwagi zaś na fakt, iż żadna z osób przedstawionych na ww. zdjęciu, w tym syn i córka skarżącej, nie jest znana organom, trudno jest ocenić wiek tychże osób, a tym samym zdjęcia te nie mogą stanowić dowodu wskazującego na zakończenie budowy budynku przed 1 stycznia 1995r., tj. przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. W ocenie Świętokrzyskiego Inspektora nie ulega przy tym wątpliwości, że roboty budowlane przy budowie budynku były kontynuowane po roku 1995, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym: - zdjęcie satelitarne terenu pozyskane przez organ I instancji z datą jego wykonania w dniu 30 czerwca 1997 r., - mapa geodezyjna do celów projektowych włączona wraz z operatem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 grudnia 1999 r. aktualna na dzień 10 listopada 1999 r. w zaznaczonych granicach lokalizacji obejmujących m.in. część działki Nr [...] , - przedłożony przez J. N. "Projekt adaptacji istniejącego budynku na sklep spożywczy i chemiczny" opracowany w 1999 r., - zdjęcia satelitarne terenu wykonane w roku 2004, w roku 2009 i w roku 2012. Ww. zdjęcie satelitarne z 30 czerwca 1997 r. wskazuje, że budynek na działce [...] jest w trakcie budowy. Posiada bowiem ściany bez stropu i dachu, a jego kształt nie przypomina litery "L", a jednocześnie wygląd terenu bezpośrednio przy tym budynku oraz wzdłuż granicy z działką Nr 6186 wskazuje na prowadzone prace budowlane. Na budynku zaś usytuowanym na działce Nr [...] (działka J. W.a) widoczny jest dach. Jak zaś wynika, zdaniem organu, z ww. mapy geodezyjnej - posiadającej niewątpliwie wartość dowodową w świetle art. 76 kpa - budynek posiada kształt prostokąta, o wymiarach ok. 10 x 7 m, co oznacza, że jego budowa nie była również zakończona w dacie aktualizacji tej mapy, tj. w dniu 10 listopada 1999 r., z uwagi na fakt, że obecnie budynek ten posiada kształt litery "L". Organy nadzoru budowlanego nie mają przy tym podstaw do kwestionowania aktualności mapy wskazanej w piśmie Starosty S. z 16 września 2013 r. Organ wskazał, że jakkolwiek kształt litery "L" przewidywał opracowany w 1999 r. "Projekt adaptacji istniejącego budynku na sklep spożywczy i chemiczny", to jednak brak takiego kształtu na ww. mapie wskazuje, że roboty budowlane związane z ostatecznym jego ukształtowaniem były kontynuowane po dacie jej aktualizacji, co potwierdza sama skarżąca w odwołaniu. Pozwala to na uznanie wiarygodności oświadczeń świadków wskazanych przez P. D. o kontynuacji budowy około 2000 r., w tym zmiany kształtu budynku z prostokątnego na kształt litery "L". Na sformułowanie podobnego wniosku pozwala ponadto, w ocenie Świętokrzyskiego Inspektora, dokonana analiza porównawcza wyglądu budynku w trakcie budowy (na zdjęciu satelitarnym z dnia 30 czerwca 1997 r.) z jego wyglądem w stanie wykończonym, przedstawionym na zdjęciach satelitarnych wykonanych w roku 2004, 2009 i 2012. Zdaniem organu nie można również uznać twierdzenia J. N., jakoby na mapie geodezyjnej z 1 kwietnia 1995 r. budynek posiadał kształt litery "L", gdyż takiej mapy w aktach nie ma. Istnieją natomiast 2 kserokopie mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 lipca 1985 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...], stanowiące załączniki do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z 10 stycznia 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania działki Nr [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z 15 września 2012 r. orzekającej o zmianie decyzji z 10 stycznia 2012 r., na których pokazany jest odpowiednio m.in. stan zabudowy działki Nr [...] w dacie przyjęcia mapy do zasobu geodezyjnego oraz stan zabudowy obecny. Reasumując [...] Inspektor stwierdził, że budowa budynku została rozpoczęta bez pozwolenia na budowę najwcześniej po dniu 25 września 1992 r., tj. po dacie wykonania zdjęcia satelitarnego i nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., a jednocześnie była kontynuowana po roku 1995, w tym do roku 1999-2000. Zatem w niniejszym przypadku mamy do czynienia z sukcesywnie wykonywaną samowolą budowlaną, rozpoczętą pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i kontynuowaną pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ wskazał, że pisma Burmistrza Miasta i Gminy i S. nie potwierdzają wyjaśnień skarżącej, że zgłaszała budowę przed rozpoczęciem robót i jednocześnie podkreślił, że pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r., budowa budynku gospodarczego wymagała pozwolenia na budowę. Świętokrzyski Inspektor zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takim przypadku zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W świetle ww. orzecznictwa w stosunku do budynku stanowiącego przedmiot sprawy mają zastosowanie przepisy obecnej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w tym przepis art. 48 dotyczący budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że postanowienie organu I instancji nakazujące wstrzymanie budowy, z jednoczesnym nałożeniem na skarżącą obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w rozstrzygnięciu, stanowiło wdrożenie procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Spełnienie zaś obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 26 lutego 2013 r., w tym dowiedzenie jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiało ewentualną legalizację budynku (po wniesieniu opłaty legalizacyjnej). Skoro zaś zobowiązana nie skorzystała z tej możliwości, tj. nie wykonała w całości obowiązku określonego w ww. postanowieniu z 26 lutego 2013 r., organ I instancji był zobowiązany do nakazania w drodze decyzji rozbiórki tego obiektu, o czym stanowi art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w związku z ust. 4. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu [...] Inspektor wyjaśnił, że obowiązująca zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy, a działanie organu odwoławczego jest działaniem - co do zasady - merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym. Stąd też organ odwoławczy ponownie badając sprawę zarówno pod względem merytorycznym jak i prawnym, ocenił cały materiał dowodowy stosownie do przepisu art. 80 kpa, stosując zasadę swobodnej oceny dowodów, tj. dokonał oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, we wzajemnej ich łączności, wskazując zarówno powody, którymi kierował się przy uznaniu wiarygodności jednych dowodów, jak również powody, dla których odmówił wiarygodności innym dowodom. Szczegółowe uzasadnienie tych powodów zostało omówione w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a organ, dokonując swobodnej oceny dowodów, kierował się logiką, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym. Zdaniem organu odwoławczego nie można natomiast uznać zasadności argumentu odwołania, jakoby protokołu z "ostatnich oględzin" nie dano skarżącej do podpisu. Jak bowiem wynika z akt sprawy "ostatnie oględziny" na działce Nr [...] przy ul. S. 13 w S. odbyły się w dniu 19 listopada 2012 r. z udziałem J. N., a protokół z tych oględzin został przez nią podpisany. Co więcej - podczas ww. oględzin skarżąca składała również wyjaśnienia dotyczące zdjęć załączonych do swojego pisma z 12 listopada 2012 r. Oględziny te zostały przeprowadzone w celu zweryfikowania wymiarów i usytuowania budynku stosownie do wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z 11 września 2012 r. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła J. N. wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że art. 48 ust. 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, że budowa budynku gospodarczo-garażowego miała miejsce w latach 1990-1992 i był budowany od początku w kształcie litery "L", w jakim znajduje się obecnie. Nigdy nie był w kształcie prostokąta o wymiarach 10 x 7 metrów i nigdy nie był rozbudowywany, ani też burzony i formowany do kształtu "L". Zarzuciła, że: - organ nadzoru nie sporządził zwięzłego protokołu z drugich oględzin z września 2013 r. mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie opisał czy zauważył ślady jakiejkolwiek rozbudowy budynku mimo, że udostępniła pomieszczenia i takie zastrzeżenia i uwagi wniosła do protokołu po oględzinach, - "jako dowód pominięto w celu wyjaśnienia sprzecznych informacji świadków, skarżącego" oraz oparto się na błędnie opracowanych pracach operatora technicznego sprzecznych z danymi Starosty, - organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, nie na podstawie zasady swobodnej oceny dowodów, a orzekając w sprawie ŚWINB nie kierował się zdrową logiką, ani wiedzą czy doświadczeniem, - wniosła kilkakrotnie o przyznanie biegłego w celu wydania opinii, ponieważ prawda jest po jej stronie i walczy o sprawiedliwość, - dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, - postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady równego traktowania (art. 145b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania) opierając się na fałszywych zeznaniach "skarżącego" i jego świadków. Organ odrzucił natomiast zeznania skarżącej, córki i sąsiada J. W. oraz przedstawione dowody, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca raz jeszcze wyjaśniła, że jej budynek gospodarczo-garażowy był budowany w latach 1990-1992 i przed budową zgłaszała ten fakt do Urzędu Miasta i Gminy w S., a wówczas wystarczyło takie zgłoszenie. Nie pamięta czy zgłaszała w 1990 r. czy też rok, dwa czy trzy lata przed rozpoczęciem budowy. Na zgłoszeniu był wyrys budynku w takim kształcie i wymiarach, jakie istnieją aktualnie i dlatego na podstawie zgłoszenia i szkicu budynek powstał i został przyjęty na mapie graficznej w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania działki, potwierdzony przez Starostę S., "Powiatowy Ośrodek Dokumentacji i Kardiografii" i "poświadczony zgodnością" mapy z oryginałem przyjętym do "państwowego zasobu geodezyjnego i kardiograficznego" z dnia 1 lipca 1985 r. Następnie mniejszy załącznik graficzny został wykonany na elektronicznie przeskalowanej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. J. N. zarzuciła, że informacje zawarte w piśmie Starosty S. z 1 października 2013 r. są sprzeczne z rzeczywistością jakoby na mapie zasadniczej dołączonej do operatu technicznego brak było budynku gospodarczo-garażowego na jej działce, oraz brak kształtu i powierzchni zabudowy w ewidencji budynków w 2007 r. oraz w ewidencji obecnej 2010 r. Skarżąca wskazała, że ukończenie budowy w 1992 r. potwierdziła zaświadczeniem o prowadzonej działalności gospodarczej wydanym przez Urząd Miasta i Gminy S. z 12 maja 1993 r. pod adresem ul. [...] 13, a innego pomieszczenia nie posiadała. Wskazany w zaświadczeniu handel obwoźny został rozszerzony o handel hurtowo-detaliczny, który był prowadzony pod ww. adresem, w wykończonej części gospodarczej był magazynowany towar, w części garażowej były doprowadzone światło, woda, istniała wylewka betonowa. Wyjaśniła, że w 1998 r. prowadziła inną działalność gospodarczą jako sklep spożywczy pod innym adresem w wydzierżawionym pomieszczeniu przy ul. P. Zdaniem skarżącej dowodem na to, że budynek był w kształcie litery "L" jest przedstawiona jego adaptacja na mapie z 27 sierpnia 1999 r. W jej ocenie zdjęcia satelitarne z 25 września 1992 r. nie są wiarygodne. J. N. podniosła, że nie są prawdą stwierdzenia, iż działka J. W. nie była zabudowana budynkiem gospodarczym, natomiast nie było tam budynku mieszkalnego w 1992 r. kiedy ww. najpierw wybudował budynek gospodarczy o wspólnej ścianie z jednego pustaka i również posiada taki sam kształt "L". Odnosząc się do trzeciego zdjęcia, na którym syn skarżącej ma długie włosy, J. N. wskazała, że nawet gdyby przyjąć, że zostało wykonane w kwietniu 1995 r., to nie ma to znaczenia, gdyż na tym zdjęciu nie ma budynku w budowie, a jest wybudowany i pokryty blachą. Ponadto na przełomie 1994 i 1995 r. do kwietnia nie budowała, bo była zima. Skarżąca zaprzeczyła, aby pisała w odwołaniu, iż budynek był ukształtowany z prostokąta do litery "L", albowiem budynek ten od początku był taki jak obecnie. Podniosła, że plama, którą dostrzegli inspektorzy, nie świadczy o braku stropu lub dachu. Odnosząc się do wskazanych przez organ świadków, określiła ich jako osoby "fałszywe i przypadkowe". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie objęte skargą. Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przy czym spór pomiędzy stronami sprowadza się przede wszystkim do odmiennych stanowisk w zakresie daty zakończenia budowy budynku objętego przedmiotem postępowania. Wedle skarżącej budowa budynku gospodarczo-garażowego z poddaszem na działce przy ul. S. 13 w S. została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisku temu nie dał wiary ustalając, że przed tą datą budowa nie została ukończona. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma kluczowe znaczenie w sprawie ze względu na zastosowanie przez organ procedury z art. 48 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Innymi słowy mówiąc, w przypadku samowolnej budowy obiektów budowlanych, o zastosowaniu aktualnego bądź poprzednio obowiązującego prawa tj. ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w razie wszczęcia postępowania administracyjnego po 1 stycznia 1995r., decyduje data zakończenia robót budowlanych przy obiekcie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 kpa, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wreszcie zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wyjaśnienia także wymaga, że kognicja sądu administracyjnego sprowadzająca się do kontroli poddanych mu pod osąd aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, nie polega na samodzielnej, własnej ocenie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, lecz na zbadaniu, czy poczynione przez organ ustalenia faktyczne poprzedzone zostały postępowaniem prowadzonym zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz czy zgromadzone dowody poddane zostały analizie odpowiadającej zasadzie swobody z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że analiza zgromadzonych dowodów przeprowadzona została przez organ odwoławczy prawidłowo i bez naruszenia zasady swobody, określonej w art. 80 kpa. Wnioski, jakie zostały na jej podstawie wysnute są logiczne, przekonujące i nie pozostają w kolizji z zasadami doświadczenia życiowego. Wszystkie zostały poprzedzone rzeczową argumentacją, której trudno odmówić racji, zaś uzasadnienie objętego skargą rozstrzygnięcia zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 kpa. W szczególności zasadnie organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie, obszerny materiał dowodowy daje podstawy do ustalenia, że budowa budynku gospodarczego, którego inwestorem była skarżąca, nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Należy zgodzić się z organem, że przemawiają za tym następujące okoliczności: Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia satelitarnego wykonanego w dniu 25 września 1992 r., na działce nr [...] znajdował się wyłącznie budynek mieszkalny. Niewątpliwie w dacie tej nie było jeszcze budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Zdjęcie to nie wskazuje również aby na działce tej były prowadzone jakiekolwiek prace budowlane. Wynika z niego także w sposób nie budzący wątpliwości, że na działce sąsiedniej nr [...] należącej do J.a W.a nie było w tej dacie budynku gospodarczego, do którego - jak podnosiła sama skarżąca - miał być dobudowywany budynek stanowiący przedmiot sprawy. Ze zrozumiałych względów fakty powyższe podważać muszą wiarygodność zeznań J. N., jej córki E. C. oraz oświadczenia pisemnego syna skarżącej D. N., że budowę budynku gospodarczo-garażowego inwestorka rozpoczęła w latach 1990-1992, a zakończyła w roku 1992 (tak np. w piśmie z 24 listopada 2011r., z 16 grudnia 2011r., w zeznaniach złożonych 28 września 2012r. skarżąca twierdzi nawet, że budowa została zakończona w 1991r.). Z tych samych powodów słusznie organ odmówił wiary zeznaniom świadka J. W., który podał, że realizacja obu budynków rozpoczęła się w roku 1990, a zakończona w 1992. W aktach sprawy znajduje się "Plan zagospodarowania" wykonany przez Zespół Usług Projektowych w Kielcach na zlecenie inwestorów – M. i J. W., stanowiący załącznik do decyzji z dnia 30 września 1991r. znak [...] r., na którym przedstawiono projektowany budynek mieszkalny i gospodarczy na działce J. W.. Na planie tym zaznaczono istniejące budynki mieszkalne i gospodarcze na sąsiednich nieruchomościach, jednak na działce skarżącej nie wykreślono jakiegokolwiek budynku graniczącego z działką J. W.. Wśród dowodów zgromadzonych w sprawie znalazła się mapa do celów projektowych aktualna na dzień 20 listopada 1999r. przedstawiająca plan zagospodarowania działki nr [...] przy ul. Kwiatowej należącej do J. i M. W. Na mapie tej budynek gospodarczy na działce skarżącej przedstawiony został w kształcie prostokąta, podczas gdy na późniejszych mapach oraz w aktualnej ewidencji gruntów i budynków – wykazany jest w kształcie litery "L", o czym informuje pismo Starostwa Powiatowego w Skarżysku – Kamiennej z dnia 1 października 2013r. Okoliczność ta świadczy przede wszystkim o kontynuowaniu prac budowlanych po 1 stycznia 1995r. oraz potwierdza wersję przedstawioną przez B. D., M. K., M. K. oraz J. K. Nie bez znaczenia w ocenie materiału dowodowego jest także i to, że sama J. N. w toku postępowania wskazywała na różne daty budowy budynku. Podczas oględzin dnia 15 września 2011 r. wyjaśniła, że budynek gospodarczy "dostawiła do ściany sąsiada około 16 lat temu" a "budowa tego budynku była zgłoszona na piśmie do Urzędu Miasta i Gminy S. w roku na przełomie 1994 i 1995". Dopiero po doręczeniu skarżącej zawiadomienia z 20 września 2011 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego skarżąca w piśmie złożonym w PINB w Skarżysku-Kamiennej w dniu 4 października 2011 r. podniosła, że "budynek gospodarczy był dobudowany około 20-21 lat temu". Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na potwierdzenie zakończenia budowy przed 1 stycznia 1995 r. W szczególności ma rację organ, że z zaświadczenia z 12 maja 1993 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynika jedynie tyle, że działalność miała być prowadzona przy ul. S. 13, a tym samym zaświadczenie to nie może stanowić wiarygodnego dowodu na istnienie w dacie jego wystawienia budynku gospodarczego na działce Nr [...] . Dowodów takich nie mogą stanowić również zdjęcia złożone przez J. N. przy piśmie z 12 listopada 2012 r., z których nie wynika kiedy zostały wykonane. Podobnie w przypadku kopii fotografii załączonych do skargi – datę ich wykonania wskazała sama skarżąca, co nie jest możliwe do zweryfikowania. Wreszcie bez znaczenia dla istotnych ustaleń organu pozostaje dokument "Adaptacja istniejącego budynku gospodarczego na sklep spożywczy i chemiczny gospodarstwa domowego" albowiem został on opracowany w dniu 8 września 1999 r. Prawidłowo także przyjęto w zaskarżonej decyzji, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obiekt budowlany wzniesiony przez J. N. nie mieści się w żadnym z przypadków wymienionych w art. 29 ustawy, które zostały wyłączone z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Z akt sprawy nie wynika aby skarżąca przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskała takie pozwolenie. Wskazuje na to treść pism skierowanych do organu I instancji przez Starostę S. oraz Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniowa, w których udzielono informacji, iż J. N. nie zostało wydane pozwolenie na budowę ww. budynku. Organy te zaprzeczyły ponadto twierdzeniom skarżącej jakoby przed rozpoczęciem robót budowlanych dokonała stosownego zgłoszenia, co podnosiła w toku postępowania. Wobec prawidłowego ustalenia, że samowolna budowa budynku stanowiącego przedmiot sprawy nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. i była kontynuowana po tej dacie, tj. pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. stwierdzić należy, iż zasadnie w sprawie zastosowany został tryb z art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy. Przepis art. 48 przewiduje możliwość legalizacji obiektów lub ich części wzniesionych samowolnie. Jeżeli bowiem budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 (czyli obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę): 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie tego obowiązku, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 4). Obowiązki, o jakich wyżej mowa zostały na skarżącą nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 26 lutego 2013 r. Ponieważ J. N. w wyznaczonym terminie nie przedłożyła wszystkich stosownych dokumentów (złożyła jedynie decyzję o warunkach zabudowy działki), na mocy art. 48 ust. 4 i ust. 1 organ nadzoru budowlanego prawidłowo nakazał jej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego z poddaszem. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, iż skupiają się one przede wszystkim na kwestionowaniu przyjętej przez organ oceny materiału dowodowego, okoliczności przyjętych za udowodnione i tych, którym wiarygodności Świętokrzyski Inspektor odmówił. Raz jeszcze wyjaśnić należy, że art. 80 kpa statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1940/11). Jak już wyżej stwierdzono, Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie dostrzegł naruszenia wskazanych reguł. Odnosząc się do zarzutu nie powołania, na wniosek skarżącej, biegłego celem wydania opinii wskazać trzeba, że przewidziany art. 84 § 1 kpa środek dowodowy, jakim jest powołanie biegłego jest środkiem fakultatywnym, a nie obligatoryjnym. W myśl tego przepisu powołanie biegłego następuje w przypadku, gdy w sprawie konieczne są wiadomości specjalne. Wówczas organ może, ale nie ma obowiązku powołania biegłego. W niniejszej sprawie organy, jak również Sąd, nie dostrzegły potrzeby uzyskania takich wiadomości. Jednocześnie nie można przyjąć, że przesłanką do powołania biegłego jest spór co do oceny materiału dowodowego sprawy. Nie sposób też skutecznie zarzucić organowi, iż nie sporządził "zwięzłego protokołu" z oględzin z "września 2013 r.", gdyż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji o przeprowadzeniu tego typu czynności w tej dacie. W odniesieniu do naruszenia zasady równego traktowania, o których mowa w ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2010 r., Nr 254, poz. 1700), stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd naruszeń takich nie dostrzegł albowiem nie doszło do nierównego traktowania strony skarżącej. Nie można przyjąć, że przejawem nierównego traktowania jest odmówienie wiarygodności dowodom i twierdzeniom skarżącej, szczególnie w sytuacji, gdy pozostają one w sprzeczności z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Zauważyć też trzeba, że stosownie do art. 1 ww. ustawy, określa ona obszary i sposoby przeciwdziałania naruszeniom zasady równego traktowania ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną oraz organy właściwe w tym zakresie. Zaistnienia żadnej z takich okoliczności J. N. nie wskazała. Zgodnie zaś z art. 13 i 14 tej ustawy w razie naruszenia zasady równego traktowania każdemu przysługuje prawo żądania odszkodowania w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.