II SA/Ke 253/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 25 stycznia 2017r. nr XXXVII/446/2017 w przedmiocie zmiany uchwały o powołaniu komisji budżetu i finansów jako komisji stałej Rady Miasta oddala skargę. Uchwałą z dnia 25 stycznia 2017 r. nr XXXVII/446/2017, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej w skrócie "u.s.g.", § 17 ust. 4, § 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 i 6 oraz § 73 Statutu Miasta Sandomierza uchwalonego uchwałą nr X/80/2011 z dnia 26 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr 249 poz. 2875 ze zm.), Rada Miasta Sandomierza zmieniła uchwałę z dnia 21 grudnia 2016 r. Nr XXXV/429/2016 w sprawie powołania komisji budżetowej i finansów jako komisji stałej Rady Miasta Sandomierza, poprzez dopisanie do zmienianej uchwały dwóch punktów zawierających dwa nazwiska. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, Wojewoda Świętokrzyski zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 i 6 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały na sesji rady gminy prowadzonej przez osobę nieuprawnioną. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że z przedłożonej 9 marca 2018 r., kopii protokołu sesji nr XXXVII Rady Miasta Sandomierza z 25 stycznia 2017 r. wynika, że sesję tę prowadził A.B., który został wybrany na przewodniczącego Rady na mocy uchwały Rady Miasta Sandomierza nr XXXIV/403/2016 z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawomocnym wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 720/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził zaś nieważność tej uchwały w całości. Następnie Wojewoda cytując treść art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g. zauważył, że z przepisów tych wynika, że uprawnionymi do prowadzenia obrad rady gminy są wyłącznie: przewodniczący oraz wiceprzewodniczący rady, wybrani w sposób wskazany w art. 19 ust. 1 u.s.g., oraz, w przypadkach wskazanych w ustawie, najstarszy wiekiem radny. Mając zatem na względzie, że uchwała Rady Miasta Sandomierza Nr XXXIV/403/2016 z dnia 14 grudnia 2016 r., z uwagi na jej nieważność w całości, nie wywołała żadnych skutków prawnych, przyjąć trzeba, że A.B. nie był uprawniony do prowadzenia sesji 25 stycznia 2017 r. Zdaniem organu powyższemu wnioskowi nie przeczy również okoliczność, że wyrokiem z 10 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 189/2017, WSA w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Sandomierza Nr XXXIV/402/2016 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta, którą Rada Miasta odwołała A.B. z funkcji wiceprzewodniczącego, po złożeniu przez niego 14 grudnia 2016 r. rezygnacji z tej funkcji. Stosownie bowiem do regulacji art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Niepodjęcie uchwały w ciągu 1 miesiąca jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. Tym samym, pomimo niewywołania skutków prawnych przez uchwałę Nr XXXIV/402/2016, samo złożenie rezygnacji przez A.B.14 grudnia 2016 r. wywołało skutek w postaci przyjęcia tej rezygnacji z upływem ustawowego miesięcznego terminu, co nastąpiło przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały. Jak wskazał NSA m.in. w wyroku z 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17, do istotnych wad skutkujących nieważnością uchwały rady gminy należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Istotne naruszenie prawa może obejmować także inne okoliczności przesądzające o nieważności uchwały, w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ czy też wydanie aktu w sytuacji res iudicata. Do okoliczności tych należy również zaliczyć podjęcie uchwały na sesji, której przewodniczy osoba nieuprawniona. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sandomierza wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że art. 19 ust. 2 zdanie 1 u.s.g stanowi jedynie, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie prac rady i prowadzenie obrad rady. Dalej ustawodawca podaje, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swych zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Organ podkreślił, że podany w skardze wyrok NSA z 13 lipca 2017 r. sygn. II OSK 1215/17 zapadł w zupełnie innym stanie faktycznym. Chodziło mianowicie o sytuacje, gdzie rada gminy odwołała przewodniczącego i na tej samej sesji powołała nowego. Poprzedni przewodniczący zarządził przerwę i zastrzegł, że w przypadku jego odwołania sesję poprowadzi radny X. Sesję zatem prowadził de facto uzurpator. Od początku zatem, chodziło o osobę w żaden sposób nie umocowaną do prowadzenia obrad. Tymczasem w niniejszej sprawie radny A. B. został wybrany w sposób, który nie budził wątpliwości samego Wojewody skoro odmówił on zwołania sesji Rady Miasta w trybie art. 19 ust.7 u.s.g na wniosek grupy radnych uzasadniając, że Rada posiada wybrane nowe prezydium - z A. B. jako przewodniczącym Rady. Zdaniem organu uwadze skarżącego uchodzi też treść art. 19 ust. 2 u.s.g. Jak słusznie bowiem zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z 21 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/G1 900/12), cytowany przepis wprowadza jedynie kolejność w jakiej wiceprzewodniczący winni prowadzić sesję kierując się kryterium wieku. Nie sposób jednak na tej podstawie wywodzić nieważności uchwał podjętych bez zachowania tej kolejności. Pogląd powyższy jest kontynuacją ukształtowanej od dawna linii orzeczniczej (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r. sygn. II SA 1525/00, "ustawodawca wprowadził swoistą kolejność [...] posługując się kryterium wieku, nie sposób jednak na tej podstawie twierdzić, że niezachowanie tej kolejności powoduje nieważność podjętej na sesji uchwały). Rada gminy jest organem kolegialnym i uchwał nie podejmuje przewodniczący (czy wiceprzewodniczący) ale rada jako taka. Nie można też uznać A. B. za osobę nieuprawnioną do prowadzenia sesji, abstrahując już od faktu, że Wojewoda zmienił swoje zdanie w przedmiocie jego wyboru dużo później. Okoliczność późniejszego unieważnienia aktu powołania przewodniczącego – wybranego ustawową większością głosów rady, w ocenie organu nie ma wpływu na ważność podejmowanych na sesji uchwał. Nie jest przy tym bez znaczenia, że przytoczony przez Wojewodę wyrok NSA był konsekwencją rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego. Z niewiadomych przyczyn Wojewoda Świętokrzyski zrezygnował z działania w trybie nadzoru, a tylko inicjuje kolejne postępowania w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Nie kwestionując takiego uprawnienia Wojewody, nie sposób nie zauważyć, że w sposób istotny (kolejne skargi składane po przeszło roku od dnia pojęcia skarżonych uchwał), destabilizuje ono pracę samorządu i podważa zasadę pewności obrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że sesję Rady Miasta Sandomierza, która odbyła się w dniu 25 stycznia 2017 r., prowadził A.B., wybrany Przewodniczącym tej Rady uchwałą Rady Miasta Sandomierza Nr XXXIV/403/2016 z dnia 14 grudnia 2016 roku. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 roku, wydanym w sprawie o sygn. II SA/Ke 720/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Z tego ostatniego faktu skarżący Wojewoda wywodzi, że sesji Rady z dnia 25 stycznia 2017 r. przewodniczyła osoba nieuprawniona, co skutkować powinno stwierdzeniem, że podjęta na tej sesji zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. O ile niewątpliwym jest, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje skutek ex tunc, tj. działa z mocą wsteczną od chwili jej podjęcia, o tyle skutek ten nie może powodować automatyzmu w ocenie zgodności z prawem uchwał podjętych w czasie, zanim doszło do stwierdzenia nieważności. W szczególności nie można tracić z pola widzenia faktu, że w czasie gdy podejmowana była zaskarżona uchwała, w obrocie prawnym pozostawała uchwała o powołaniu A.B. na Przewodniczącego Rady Miasta Sandomierza. Skutek nieważności uchwały wywołany prowadzeniem obrad Rady przez osobę nieuprawnioną nawiązuje do naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, tj. przede wszystkim art. 19 ust. 1 i 2 u.s.g., z których wynika, że uprawnionymi do prowadzenia obrad rady gminy są wyłącznie przewodniczący i wiceprzewodniczący rady, wybrani w sposób wskazany w art. 19 ust. 1 u.s.g., oraz, w przypadkach wskazanych w ustawie, najstarszy wiekiem radny. Tymczasem według stanu na dzień podejmowania przedmiotowej uchwały obrady Rady prowadził jej przewodniczący, wybrany na podstawie obowiązującej wówczas uchwały. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi, że podejmując na tej sesji zaskarżoną uchwałę działał z naruszeniem prawa. Nadto, jak trafnie podnosi organ, tego stanu nie kwestionował także Wojewoda Świętokrzyski, co potwierdza treść jego pisma z 17 maja 2017r. (a zatem z okresu po podjęciu zaskarżonej uchwały, a przed wydaniem wyroku stwierdzającego nieważność uchwały o wyborze Przewodniczącego Rady), w którym odmówił zwołania na wniosek grupy radnych sesji Rady Miasta w trybie art. 19 ust.7 u.s.g., uzasadniając to tym, że w dniu 14 grudnia 2016r. podjęto uchwały nr XXXIV/403/2016 i XXXIV/405/2016 o wyborze nowego przewodniczącego Rady Miasta Sandomierza oraz dwóch wiceprzewodniczących w związku z czym, zdaniem Wojewody, "uznać należy, że w obrocie prawnym istnieją uchwały, którymi funkcje przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących zostały powierzone określonym radnym". Należy także zwrócić uwagę na treść przepisu art. 92 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze zasadniczo wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności, dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności. Natomiast nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wstrzymanie następuje z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności i z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wprawdzie w/w przepis reguluje instytucję stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez organ nadzoru, ale skutki takiego stwierdzenia nieważności można odnosić również do stwierdzenia nieważności uchwały orzekanego przez sąd administracyjny. Przywołane rozwiązanie ustawowe świadczy dodatkowo o tym, jak istotny jest moment powzięcia przez organ informacji o możliwej wadliwości podjętego aktu, mogącej prowadzić w konsekwencji do stwierdzenia jego nieważności. Niezależnie od powyższych rozważań należy podnieść, że wprawdzie wyrokiem z 10 maja 2017 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 189/2017, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Sandomierza Nr XXXIV/402/2016 z dnia 14 grudnia 2016 roku w sprawie przyjęcia rezygnacji, którą to uchwałą Rada Miasta odwołała A.B. z funkcji wiceprzewodniczącego, po złożeniu przez niego w dniu 14 grudnia 2016 roku rezygnacji z tej funkcji ( wyrokami z tego samego dnia w sprawach o sygn. II SA/Ke 191/17 i II SA/Ke187/17 WSA w Kielcach stwierdził także nieważność uchwał podjętych tego samego dnia odnośnie przyjęcia rezygnacji dotychczasowego przewodniczącego oraz drugiego wiceprzewodniczącego), jednak zgodnie z art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g., w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji, a niepodjęcie tej uchwały w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. W ocenie Sądu przytoczony, ostatni fragment przepisu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku braku podjęcia uchwały rezygnacja zostaje przyjęta z upływem ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego, w którym miała zapaść uchwała. W odmiennym przypadku ustawodawca posłużyłby się bowiem prostszym sformułowaniem "jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem terminu, w którym powinna być podjęta uchwała". Nie bez powodu użyto w przepisie stwierdzenia o "ostatnim dniu miesiąca", co jednoznacznie wskazuje na fakt, iż chodzi tu nie o koniec terminu miesięcznego, ale o koniec miesiąca kalendarzowego, w którym – zgodnie z art. 19 ust. 5 u.s.g. – miała zapaść uchwała (tak też A. Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. IV, Lex, t. 8 do art. 19 u.s.g.). Dodatkowo można zauważyć, że zaprezentowany sposób liczenia terminu, o jakim mowa w art. 19 ust. 6 in fine u.s.g. znajduje również uzasadnienie w treści art. 113 § 2 kc, którego odpowiednie stosowanie w sprawach nieuregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego zostało zaakceptowane w doktrynie (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Opublikowano: LEX/el. 2016. Teza 1 komentarza do art. 57 kpa). Skoro bowiem przepis ten przewiduje, że "jeżeli termin jest oznaczony na (...) koniec miesiąca, rozumie się przez to (...) ostatni dzień miesiąca", to nie może być wątpliwości, że użyte w art. 19 ust. 6 in fine u.s.g. określenie "z upływem ostatniego dnia miesiąca", dotyczy ostatniego dnia danego miesiąca kalendarzowego, a nie ostatniego dnia 30-dniowego okresu liczonego od dnia następującego po dniu, w którym nastąpiło zdarzenie będące początkiem terminu określonego w dniach (art. 57 § 1 kpa). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że skutkiem wspomnianego wyroku WSA w Kielcach z 10 maja 2017 roku wydanego w sprawie II SA/Ke 189/2017, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta Sandomierza Nr XXXIV/402/2016 z 14 grudnia 2016 roku w sprawie przyjęcia rezygnacji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta, którą Rada Miasta odwołała A.B. z funkcji wiceprzewodniczącego, była sytuacja, w której zastosowanie znalazł termin miesięczny przewidziany w art. 19 ust. 5 u.s.g. Ponieważ 1-miesięczny termin do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji upływał 14 stycznia 2017 r., niepodjęcie tej uchwały należało traktować jako równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez Radę Miasta z upływem 31 stycznia 2017 r., to jest z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. Tym samym należy uznać, że na sesji rady odbytej w dniu 25 stycznia 2017 r. A.B. nie był jeszcze skutecznie pozbawiony funkcji wiceprzewodniczącego Rady. W tej sytuacji był więc jedną z osób uprawnionych do prowadzenia obrad tej sesji. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w tym zakresie już poprzednio przez WSA w Kielcach, zgodnie z którym kolejność przejmowania obowiązków przewodniczącego rady przez jego zastępców należy do problematyki czysto regulaminowej i nawet naruszenie tak ustalonej kolejności nie wpływa na ważność obrad i podjętych uchwał (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 grudnia 2017r., sygn. II SA/Ke 720/17). Dlatego też brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji Rady Miasta, której przewodniczyła osoba nieuprawniona, co było jedynym powodem wniesienia skargi. Sąd nie dopatrzył się także innych powodów mogących przemawiać za stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie skargę, jako niezasadną, należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.