II SA/Ke 256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012r. sprawy ze skargi A.P. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego K.Z. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, w miejsce istniejącego budynku wraz z niezbędnymi urządzeniami na działce nr ewid. 183, położonej w Ł., przy ul. K.. 1.2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że po rozpatrzeniu wniosku A. i T. M. z dnia 5 kwietnia 2011r. Wójt Gminy Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wymienionej w rozstrzygnięciu. W odwołaniu od tej decyzji A. i A. P. nie zgodzili się na realizację inwestycji w granicy ich działki. Wskazali, że na ich działce nr ewid. 184 znajduje się budynek mieszkalny, w którego ścianie przylegającej do granicy działki nr ewid. 183 umieszczone jest okno. Realizacja wnioskowanej inwestycji spowoduje brak dostępu światła dziennego w ich budynku mieszkalnym oraz zmniejszenie jego funkcjonalności i utrudnienia w jego użytkowaniu, a w przyszłości w prowadzeniu działalności gospodarczej. Odwołujący się żądają jednocześnie odsunięcia budynku sąsiadów na odległość 4 m od granicy działki. Podkreślono ponadto, że obecna zabudowa na działce nr ewid. 183 nie ma charakteru zabudowy pierzejowej. 1.3. SKO utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, że sprawy ustalenia warunków zabudowy uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jednocześnie przytoczyło treść art. 59 ust. 1 tej ustawy wskazującego sytuacje wymagające ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że przed wydaniem decyzji ustalono i udokumentowano łączne wypełnienie warunków art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sporządzono analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono, że teren objęty wnioskiem inwestora przylega do drogi wojewódzkiej ul. K.. Zabudowa wzdłuż tej ulicy jest zabudową o funkcjach: mieszkalnej, usługowej i usługowo-mieszkalnej. Budynki usytuowane w obszarze analizowanym stanowią zwartą zabudowę pierzejową. Z uwagi na powyższe, na podstawie sporządzonej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono wskaźnik szerokości elewacji frontowej równy szerokości działki. Pozostałe parametry nowej zabudowy ustalono także na podstawie parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Stosownie do treści art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Decyzja Wójta Gminy Ł. zawiera elementy wymagane art. 54 u.p.z.p. m.in. określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz na mapie, spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wyznacza linie rozgraniczające teren inwestycji. 1.4. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości budowy oraz określa granice terenu inwestycji czyli działki, na której inwestycja będzie realizowana. Nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji, nie rozstrzyga także o konkretnym usytuowaniu inwestycji. Brak zgody właścicieli działki sąsiedniej na realizację planowanej inwestycji nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W każdym z etapów realizacji inwestycji organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem rozstrzygał będzie dopiero organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. 1.5. Odnośnie dopuszczalności orzekania w decyzji o warunkach zabudowy, o lokalizacji planowanej budowy w odległościach od granicy nieruchomości mniejszych niż normatywne, organ odwoławczy wskazał, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, że § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie pozostawia wątpliwości, że o dopuszczalności usytuowania budynku w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, może przesądzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy. Usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości może być elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Kolegium ponadto, na podstawie załączonych do akt sprawy map zarejestrowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego , stwierdziło, że budynki na działkach sąsiednich (w tym na działce nr ewid. 184 - będącej własnością odwołujących się), usytuowane są w granicy działek tworząc zabudowę pierzejową. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotycząca prawidłowości usytuowania okna może być przedmiotem badania przez właściwy terenowo organ nadzoru budowlanego i nie ma znaczenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. P. i A. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o jej uchylenie. 2.2. Skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu. Nie zgodzili się przede wszystkim ze stanowiskiem organu, że planowana budowa będzie miała charakter otwarty, pierzejowy z możliwością budowy bezpośrednio przy domu skarżących. Stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Z graficznego załącznika do decyzji wynika, że budynki na działce nr 183 oddalone są zarówno od granicy działki nr 182 jaki i od granicy działki nr 184, nie stanowią jednego ciągu elewacji, zamykających jedną stronę ulicy lub placu. 2.3. Skarżący podnieśli, że między ich działką a działką nr 183 znajduje się niezabudowany pas grunty, o który toczył się w 2003r. spór. Sąd Rejonowy, ich zdaniem, nie posiadając pełnej dokumentacji orzekł, że pas przynależny jest działce nr 183. W ocenie skarżących sporny grunt winien należeć jednak do ich działki. 2.4. Skarżący wskazali, że w ich budynku znajduje się okno wychodzące na niezabudowany pas ziemi. Nie zgadzają się na budowę budynku mieszkalno-usługowego przyłączonego bezpośrednio do ich budynku, również z tego względu, że kopanie fundamentów może uszkodzić ich budynek i narazić na duże koszty. Jednocześnie skarżący wnieśli o odsunięcie planowanej inwestycji od ich domu i z drugiej strony od działki nr 182. 2.5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 2.6. W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2012r. T. i A. małżonkowie M. wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazali, że z decyzji zapadłych w sprawie wynika, iż budynki na działkach nr 182, 184 i 185 tworzą zabudowę pierzejową. W związku z tym, ich zdaniem na działce nr 183 dla zachowania ładu przestrzennego można zlokalizować budynek bezpośrednio z działką sąsiednią. 2.7. Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012r. pełnomocnik skarżących dodatkowo zarzucił naruszenie § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie warunków zabudowy. W znajdującej się w aktach analizie urbanistycznej nie wyznaczono bowiem, jego zdaniem, obowiązującej linii zabudowy, a linię nieprzekraczalną. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił też, uznając za niewadliwe, ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego, które znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. 3.2. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ("zasada dobrego sąsiedztwa"); 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie). 3.3. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo stwierdził łączne spełnienie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W związku z powyższym istniała podstawa do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej przez T. i A. M. nowej inwestycji na działce ewidencyjnej nr 183 przy ul. K. w Ł.. Ustalenia w powyższym zakresie organ prawidłowo oparł na podstawie wyników analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem. Dopuszczając możliwość zlokalizowania planowanej inwestycji bezpośrednio z działką sąsiednią i określając szerokość elewacji frontowej budynku do szerokości działki, organ miał na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012r. sygn. akt II OSK 10/11, lex nr 1145557). Innymi słowami zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wnioskowana przez T. i A. M. inwestycja położona jest natomiast w sąsiedztwie budynków w zabudowie zwartej, pierzejowej, wypełniającej całą szerokość działki, od granicy do granicy (działki nr 182, 184, 185). W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom skargi, fakt, że budynek aktualnie znajdujący się na działce nr 183 oddalony jest od granicy działki nr 182 i nr 184, i nie znajduje się w zabudowie pierzejowej, nie ma wpływu na prawidłowość ustaleń organu w zakresie typu zabudowy działki sąsiedniej. 3.4. Konsekwencją możliwości zlokalizowania planowanej inwestycji bezpośrednio z działką sąsiednią i określeniem szerokość elewacji frontowej budynku do szerokości działki jest usytuowanie nowej zabudowy w odległościach od granicy nieruchomości mniejszych od normatywnych, tj. określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Wskazane rozporządzenie w § 12 ust. 2 dopuszcza możliwość usytuowania budynku w odległości mniejszej od normatywnej jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga jednak podkreślenia, że u podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie po granicy nieruchomości, nie może jednak nigdy lec ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 262/11 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy nieruchomości. Przykładem ładu przestrzennego przemawiającego za lokalizacją zabudowy po granicy jest, tak jak w niniejszej sprawie, bezpośrednie sąsiedztwo zwartej zabudowy pierzejowej, którą planowana warunkami zabudowa ma uzupełniać. Powyższe potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte, w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyroku z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wymaga wyjaśnienia, że wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy na "możliwość budowy bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednia" nie jest równoznaczne z takim obowiązkiem. Poprzedzająca bowiem pozwolenie na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa tylko podstawowe i ogólne zasady zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy i celem jej nie jest szczegółowe i dokładne usytuowanie budynku na konkretnej nieruchomości. Dlatego nie wiąże ona organu architektoniczno-budowlanego co do dokładnego miejsca posadowienia budynku, gdyż tę kwestię powinien rozstrzygnąć organ w pozwoleniu na budowę. Stąd, zawarte w skardze uwagi i zarzuty dotyczące kwestii "odsunięcia" planowanej inwestycji od działki skarżących, jak i od działki nr 182, są nieuzasadnione. 3.5. Zdaniem Sądu, przedwczesne są zarzuty skarżących dotyczące okna znajdującego się w ich budynku, wychodzącego na niezabudowany pas ziemi pomiędzy ich działką a działką nr 183 czy ewentualnego uszkodzenia budynku skarżących na skutek kopania fundamentów pod nową inwestycję. Jak już wyżej bowiem wskazano decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjecie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Wskazane przez skarżących kwestie mogą być przedmiotem analizy i oceny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że na treść rozstrzygnięcia nie ma także kwestia sporu sądowego o niezabudowany pas ziemi pomiędzy działką skarżących a działką nr 183. Na marginesie należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Rejonowego, z którego wynika, że przedmiotowy pas gruntu należy do działki nr 183. 3.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia przez wyznaczenie w analizie urbanistycznej linii nieprzekraczalnej zamiast obowiązującej linii nowej zabudowy, należy wyjaśnić, że w części tekstowej tej analizy oraz w decyzji wskazano na obowiązujące linie zabudowy dla ścian budynku w granicy pasa drogowego ul. K.. Takie określenie linii w kontekście § 4 rozporządzenia nie nasuwa więc żadnych wątpliwości. 3.7. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Radcy prawnemu, ustanowionemu z urzędu, przyznano wynagrodzenie na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).