II SA/Ke 262/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014r. sprawy ze skargi M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania z dnia 9.12.2013r. wniesionego przez M. (zwanej dalej Spółką) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44b i 44c ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, wydał następujące decyzje: 1. z dnia [...] o: a) wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są one środkami zastępczymi, to jest: [...] na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy; b) zatrzymaniu ww. podejrzanych produktów, stwarzających zagrożenie zdrowia lub życia ludzi, ogółem 20 saszetek; 2. z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania produktów o nazwie [...] 3. z dnia [...] 8o nakazaniu ww. Spółce zaprzestania działalności w pomieszczeniach sklepu H., służących wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, tj. do dnia 8.02.2014r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, prowadząc postępowanie odwoławcze od pierwszej z ww. decyzji organu I instancji (z dnia [...] ) dokonał oceny okoliczności faktycznych i prawnych w jakich zostały wydane pozostałe ww. rozstrzygnięcia (wymienione powyżej w pkt 1 i 2). W rezultacie decyzją z dnia [...] organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę od ww. decyzji z dnia 24.09.2013r. 1. uchylił decyzje organu I instancji z dnia [...] i orzekł: 2. o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu w sklepie H. Iwyszczególnionych w tym rozstrzygnięciu podejrzanych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy oraz o ich zatrzymaniu; 3. nakazaniu Spółce zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu H. na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia na okres nie dłuższy niż 3 miesiące licząc od dnia kontroli, tj. do dnia 24.12.2013r. Uzasadniając uchylenie ww. decyzji – jako niekompletnych – organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez pominięcie ustanowionego tym przepisem nakazu zaprzestania działalności bądź błędne określenie czasu jego obowiązywania i w efekcie tylko połowiczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W dniu 13.12.2013r. do siedziby Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wpłynęło odwołanie Spółki od opisanej powyżej w pkt 3 (a następnie w pkt 1 lit. c) decyzji z dnia [...] w którym zarzucono organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 27c ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2.07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Ze względu na powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości tego rozstrzygnięcia oraz umorzenie w całości postępowania organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia opisanego powyżej odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że wobec zastosowania instytucji reformacji orzekł już uprzednio co do istoty sprawy, uchylając prawnie wadliwe decyzje organu I instancji – w tym rozstrzygnięcie kwestionowane obecnie przez Spółkę. W rezultacie zaistniała obiektywna przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego – co przesądziło o konieczności jego umorzenia – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na bezpodstawnie uznanie przez organ II instancji, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w związku z uchyleniem zakwestionowanej decyzji w innym postępowaniu administracyjnym – które to uchylenie było jednak nieskuteczne ze względu na brak podstaw organu do włączenia niniejszej sprawy do rozpoznania w innym postępowaniu administracyjnym, w związku z czym skarżona decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym; b) niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i brak wydania rozstrzygnięcia uchylającego zakwestionowaną decyzję i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania – mimo, że organ był do tego zobowiązany, a zamiast tego bezpodstawne uznanie, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i na tej podstawie wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze; c) zastosowanie art. 105 § i K.p.a. i uznanie, że postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji stało się bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie zakwestionowanej decyzji w innym postępowaniu administracyjnym i na tej podstawie nierozpatrzenie istoty sprawy oraz nie odniesienie się do podnoszonych przez stronę zarzutów – mimo, że postępowanie wszczęte w wyniku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nie było bezprzedmiotowe, a rozstrzygnięcie to nadal pozostaje w obrocie prawym ze względu na to, że brak było podstaw do włączenia niniejszej sprawy do rozpoznania w innym postępowaniu administracyjnym; d) naruszenie art. 15 K.p.a. – wobec braku zapewnienia stronie realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego – mimo nierozpatrzenia istoty sprawy oraz podnoszonych przez stronę zarzutów; e) naruszenie art. 6 K.p.a. – wobec niewłaściwego uznania, że decyzja wydana w innym postępowaniu, a orzekająca co do istoty niniejszej sprawy i uchylająca zakwestionowaną decyzję organu I instancji jest wiążąca – mimo że uchylenie to nie było skuteczne z uwagi na brak istnienia podstaw prawnych do łącznego rozpoznania tych spraw, dlatego też decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym; f) naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji – zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, brak właściwego uzasadnienia w przedmiocie uznania postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe, brak odniesienia się do kwestii, że decyzja wydana w innym postępowaniu, a uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] została wydana bez podstawy prawnej; organ nie był bowiem uprawniony do łącznego rozpoznania kilku decyzji będących przedmiotem różnych postępowań i orzeczenia co do istoty sprawy – w związku z czym decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych gwarancji postępowania administracyjnego; ponadto organ nie odniósł się w treści uzasadnienia do zarzutów skarżącego, podnoszonych w odwołaniu od decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, domagając się także zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo wyjaśniono, że uprzednie zastosowanie trybu merytoryczno-reformatoryjnego podyktowane było tym, że uchylone decyzje dotknięte były wadą istną, nieusuwalną w drodze rektyfikacji decyzji na podstawie art. 11 – 113 K.p.a., a ustalony stan faktyczny spraw nie budził wątpliwości i nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Na rozprawie w dniu 8.05.2014r. tut. Sąd dopuścił dowód z akt sądowych sprawy o sygn. akt II SA/Ke 194/14, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15.04.2014r. Orzeczeniem tym, wydanym po rozpoznaniu skargi M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] , uchylono zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji, oraz trafności zastosowanych przepisów do istniejącego w dacie podjęcia aktu stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13.02.2014r. sygn. akt II OSK 2203/12 ) nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego (np. gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niezgodność z Konstytucją RP aktu prawnego, stanowiącego podstawę wydania rozstrzygnięcia; czy też, gdy przed rozstrzygnięciem skargi na bezczynność organu, bezczynność ta ustała). Zdaniem składu orzekającego, wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu jest sytuacja, gdy wyrokiem Sądu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą organ administracji publicznej wydał kolejną decyzję (późniejszą). Należy również podkreślić, że w doktrynie wskazuje się, że zmiany stanu faktycznego sprawy, zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić co do zasady podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Wyjątek od tej zasady stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 K.p.a. ( por. M.Jaśkowska, E.Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stanowi – w świetle art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. – przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, którego zaskarżona decyzja dotyczyła. Powyższe przesądza o spełnieniu hipotezy normy zawartej w art. 145 § pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a., stanowiącej przesłankę do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na taką decyzję – bez względu na jej wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. uchylenie przez sąd decyzji możliwe jest w razie stwierdzenia: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowi decyzja lub orzeczenie Sądu – w odniesieniu do których stwierdzono ich niezgodność z prawem – oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tegoż aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8, czy też w art. 145a K.p.a. W rezultacie w przypadku stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Pogląd ten – który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela – przedstawiony został w wyrokach NSA z dnia 10.10.2013r., sygn. akt I OSK 1573/13, LEX nr 1381658 oraz z dnia 14.11.2006r., sygn. akt I OSK 1321/05, LEX nr 317405. Zaskarżoną decyzją organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania z dnia [...], wniesionego przez skarżącą Spółkę od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na fakt uprzedniego uchylenia (decyzją z dnia 2.12.2013r.) decyzji organu I instancji, od której Spółka obecnie wniosła odwołanie – w związku z czym postępowanie odwoławcze uznano za bezprzedmiotowe w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Tymczasem wyrokiem z dnia 15.04.2014r. o sygn. akt II SA/Ke 194/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił ww. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. W rezultacie zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarny w Kielcach z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana w oparciu o decyzję tego organu z dnia [...] – które to rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 15.04.2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 194/14. W tym zakresie wskazać należy, że w uzasadnieniu ww. orzeczenia tut. Sąd zakwestionował dokonane przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego "skontrolowanie (w toku postępowania z odwołania skarżącej Spółki od decyzji z dnia [...] również decyzji organu I instancji z dnia [...] (...). W tym miejscu, mając na uwadze wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności, wskazać trzeba, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji i nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy – ale wyłącznie w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (...). Tak się jednak w niniejszej sprawie nie stało, jako że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uchylając decyzje z dnia [...] oraz z dnia [...] (bazujące na późniejszych kontrolach i dotyczące innych produktów i czasokresów prowadzonej działalności), niejako "wyszedł" poza granice postępowania z odwołania Spółki z dnia 18.10.2013r. "od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach z dnia [...]". Należy przy tym wyjaśnić organowi II instancji, że przepisy K.p.a. – w przeciwieństwie do regulacji art. 111 § 2 ustawy P.p.s.a. – nie przewidują możliwości połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed organem w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rezultacie, każde z wniesionych przez Spółkę oddzielnymi pismami odwołań od ww. rozstrzygnięć (które jak wynika ze skargi strona wniosła od decyzji organu I instancji) powinno być rozpoznane odrębnie." Niezależnie od powyższego, mając na uwadze zaskarżone w niniejszej sprawie umorzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego z odwołania Spółki od decyzji z dnia [...] – z uwagi na jej uprzednie uchylenie – należy powołać się na następujące rozważania tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 194/14, cyt. "w obecnej sytuacji, po uchyleniu decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, niejako "odżywa" uprzednio złożone odwołanie od decyzji z dnia z dnia 24.09.2013r. (...). To samo dotyczy wniesionych później odwołań Spółki od decyzji organu I instancji z dnia [...] . oraz z dnia [...] , których – jak już to powyżej wskazano – będą dotyczyć zupełnie odrębne postępowania odwoławcze". Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarny z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana w oparciu o inną decyzję tego organu z dnia [...] – która została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 272/14. Opisana sytuacja spełnia zatem przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. – o czym orzeczono w pkt I wyroku. W ocenie Sądu za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia również i ta okoliczność, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego uprości i przyspieszy osiągnięcie celu, jakim jest zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy – przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag – wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a. ----------------------- na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 ppsa zarzucam: