II SA/Ke 265/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. [...] po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Ł. z dnia 23 grudnia 2013 r. odmawiającej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że M. K. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką H. K.. Jak wynikało z przedłożonego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 listopada 2013 r., H. K. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczony stopień niepełnosprawności, datuje się od 16.10.2013 r., a orzeczenie wydano na stałe. Kolegium stwierdziło, że zostało spełnione kryterium dochodowe, albowiem dochód na osobę w rodzinie odwołującej się wyniósł 463,85zł i nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych wynoszącego 623zł. Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i ocenę co do nie spełnienia przez M. K. warunku rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, o którym mowa w art. 16 ust. 1 cyt. ustawy. Na podstawie świadectw pracy Kolegium ustaliło, że M. K. w okresie od 12.10.1981r. do 31.12.1988r. była zatrudniona w Urzędzie Pocztowo-Telekomunikacyjnym, od 1.01.1989r. do 26.09.2006r. w BGŻ. Następnie od 27.09.2006r. do 1.12.2006r. pobierała zasiłek chorobowy i od 6.12.2006r. do 23.03.2009r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, z prawem do zasiłku od 14.12.2006r. do 13.12.2007r. Od 24.03.2009r. do 17.10.2009r. M. K. była zatrudniona w Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej "A.". W Okresie od 17.11.2009r. do 5.10.2010r. i od 10.01.2011r. do 24.11.2013r. była ponownie zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, gdzie pobierała stypendium stażowe. W dniu 25.11.2013r. ww. podjęła pracę w Biurze Rachunkowym, w której stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką. Z przedstawionego stanu faktycznego sprawy, zdaniem organu odwoławczego wynika, że M. K. podejmując ostatnie zatrudnienie była świadoma, iż jej matka zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Uwzględniając fakt, że praca była wykonywana tylko przez 6 dni, nie można tak krótkiego okresu czasu uznać za spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Takiego warunki w ocenie organu nie spełnia bowiem świadome podjęcie pracy, tylko w tym celu, aby z niej zrezygnować, by móc uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium podniosło, że w okresie poprzedzającym powstanie znacznego stopnia niepełnosprawności u H. K., jej córka nie pracowała lecz była zarejestrowana przez kilka lat jako osoba bezrobotna. Osoba bezrobotna bądź pozostająca bez pracy nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia. Zdaniem organu, specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest przyznawany za samą opiekę nad osobą bliską lecz jest związany z przesłanką faktycznej rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania osobistej opieki. Celem tego świadczenia jest zrekompensowanie utraconych przez opiekuna dochodów. W uzasadnieniu podkreślono, przywołując pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie sygn. akt II SA/Go 506/13 z dnia 18.07.2013r., że musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy również czasowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w tym przepisie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję M. K. domagała się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację tj. utożsamianie rezygnacji z zatrudnienia z rowiazaniem umowy o pracę podczas, gdy należy ją rozumieć w ten sposób, że chodzi o mozliwość podjęcia zatrudnienia w zwiazku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca podkreśliła, że jest jedynym dzieckiem swej 92 letniej matki, która nie potrafi wykonać najprostszych czynności samoobsługowych, w związku z tym wymaga stałej pomocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego uznając, że wobec rozwiązania umowy o pracę, która była wykonywana tylko przez 6 dni, nie można przyjąć spełnienia przez nią przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Za taką oceną przemawiają zdaniem organu również pozostałe okoliczności świadczące o tym, że skarżąca w okresie poprzedzającym powstanie u matki znacznego stopnia niepełnosprawności pozostawała osoba bezrobotną. Organ II instancji dodał również, że świadome podjęcie pracy tylko w tym celu, aby z niej następnie zrezygnować w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia. Z takim poglądem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), zwanej dalej ustawą, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do treści art. 16a ust. 2 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 16a ust. 8 ustawy wymienia sytuacje, w których specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, tj. jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z przepisów tych wprost wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym wnioskującego o to świadczenie jest wymóg, aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki oraz żeby wnioskujący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie tego świadczenia uzależnione zostało także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a ustawy. Nadto w ust. 8 zostały określone enumeratywnie przypadki, w których specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Biorąc pod uwagę treść przedstawionej regulacji, nie budzi wątpliwości, że wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8), ani też wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2), nie określa się granic czasowych w jakich powinna nastąpić rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako warunku przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu, dla oceny legalności tej kwestii na pewno niezbędne jest ustalenie, czy rezygnacja z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nastąpiła w okresie, w którym po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności określony w art. 16a ust. 1 ustawy. Ustawodawca bowiem nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu czasu wykonywania pracy. Nie wprowadził też wymogu trwałości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że sam fakt krótkiego okresu pozostawania w zatrudnieniu bądź wykonywania innej pracy zarobkowej w trakcie którego następuje rezygnacja, nie uzasadnia odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazana wyżej przyczyna tylko wtedy może stanowić podstawę odmowy ustalenia tego prawa, jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że rezygnacja z zatrudnienia nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym fakcie. Instrumentem prawnym, za pomocą którego można wyjaśnić takie okoliczności jest np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności na ustalenie tego, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Brak bowiem faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji jednoczesnej rezygnacji z pracy wykonywanej przez kilka dni, niewątpliwie wskazywałby na nadużycie ze strony osoby wnioskującej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i próbę bezpodstawnego uzyskania pomocy państwa w tej właśnie formie (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 08.10.13 r. sygn. akt II SA/Bd 584/13 dostępny w internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Na skutek wadliwej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy rozpatrujące sprawę nie poczyniły niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w zakresie wyżej wskazanym. Nie wyjaśniły w szczególności przyczyny rezygnacji przez skarżącą z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przejętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącą z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zamiast tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się dowolne ustalenia co do przyczyn rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia oraz nieuprawnione domniemania faktyczne sprowadzające się do poglądu, że skoro skarżąca, będąca według organu jedyną osobą, która może opiekować się matką, podjęła pracę na okres 6 dni, to oznacza to świadome działanie zmierzające wyłącznie do uzyskania nienależnego świadczenia rodzinnego. Należy również zauważyć, że skoro ustawodawca drastycznie zmienił dotychczasowe zasady przyznawania świadczeń rodzinnych osobom sprawującym opiekę nad osobami legitymującymi się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze stosownymi wskazaniami, znacznie ograniczając w ten sposób możliwość ich uzyskiwania (co było i jest przedmiotem licznych protestów i kontrowersji wyrażanych również przez sądy administracyjne – por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 zawierające pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), to działań dotychczasowych beneficjentów tego typu świadczeń rodzinnych dostosowujących się do nowych wymagań ustawowych, nie można a limine traktować jako chęci obejścia, czy wręcz złamania prawa. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kpa, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konsekwencją wyroku Sadu jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w punkcie III wyroku wydano w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t).