II SA/Ke 266/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił uwzględnienia wniosków J. i J. B. w sprawie nakazania Z. W. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach o nr ewid. [...], [...], położonych w O., stanowiących własność Z. W. Wykonane prace ziemne i roboty budowlane na w/w działkach nie powodują zmiany stanu wody na gruncie i nie wpływają szkodliwie na należącą do J. i J. B. działkę o nr ewid. [...] i osuszanie zalewu na tej działce. W podstawie prawnej powołano art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Odwołanie od w/w decyzji wnieśli J. i J. B., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania. Skarżący wskazali, iż ostateczną decyzją z dnia 18.11.2004r. Burmistrz Miasta i Gminy nakazał Z. W. przywrócenie do stanu poprzedniego wykonanych wykopów w poprzek i wzdłuż na jego działce o ewid. nr [...] – poprzez ich zasypanie z uszczelnieniem warstwy wodonośnej. Natomiast w niniejszej sprawie strony nie złożyły nowego wniosku dotyczącego przywrócenia stanu poprzedniego, lecz domagały się wykonania w/w decyzji z dnia 18.11.2004r. Wynika to z faktu, iż Z. W. nie zrealizował tego nakazu, a począwszy od dnia 07.04.2008r. kontynuuje prace ziemne i roboty budowlane powodujące zmianę stosunków wodnych. O powyższych okolicznościach został powiadomiony organ I instancji, który następnie zlecił wykonanie opinii dotyczącej oceny, czy wykonane przez Z. W. prace ziemne i roboty budowlane stanowią naruszenie stosunków wodnych na gruncie i wpływają na osuszenie stawu na sąsiedniej działce. Tymczasem – jak podnieśli odwołujący – zagadnienie to zostało już rozstrzygnięte prawomocną decyzją z dnia 18.11.2004r. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., uchyliło w/w decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu potwierdzono, iż decyzją z dnia 18.11.2004r. Burmistrz Miasta i Gminy prawomocnie rozstrzygnął kwestię naruszenia przez Z. W. stosunków wodnych na działce o nr ewid. [...] wskutek wykonania wykopów wzdłuż i w poprzek działki w sposób powodujący obniżenie wody w sąsiednim stawie. Z tego też względu powyższe zagadnienie nie może być przedmiotem ponownego rozpatrywania i orzekania. Tymczasem w treści wykonanych w postępowaniu I – instancyjnym opinii skupiono się na podważaniu ustaleń zawartych w opinii wykonanej przez S. S., która legła u podstaw decyzji z dnia 18.11.2004r. Ponadto opinii Przedsiębiorstwa "K" z września 2008r. nie można uznać jako dowodu w niniejszej sprawie, gdyż wykracza znacznie poza zakres ustaleń mających na celu ocenę wpływu na grunty stron kolejnych działań podjętych przez Z. W. już po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 18.11.2004r. (a zatem nieobjętych tą decyzją). Organ odwoławczy podkreślił także, iż niedopuszczalne jest samo powołanie się w uzasadnieniu decyzji na konkluzję zawartą w opinii biegłego, gdyż organ orzekający winien sprawdzić, w oparciu o jakie przesłanki i dowody biegły oparł swoje twierdzenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ocena taka nie została przeprowadzona. Mając na względzie, iż organ I instancji, prowadząc czynności dowodowe w omawianej sprawie, wkroczył w przedmiot postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, stwierdzono naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż organ I instancji uzasadnił podjęcie swojej decyzji złożeniem przez J. i J. B. wniosku w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie przez Z. W. Tymczasem z pism interwencyjnych wnoszonych przez strony oraz z ich odwołania wynika, iż żądają one wyegzekwowania prawidłowego wykonania decyzji z dnia 18.11.2004r., wskazując jednocześnie na wykonanie przez Z. W. robót budowlanych nieobjętych badaniem w ramach uprzednio przeprowadzonego postępowania. Mając na uwadze powyższe organ II instancji podniósł, iż w przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, organ winien jednoznacznie wyjaśnić treść żądania strony i nie może w sposób dowolny tego żądania modyfikować ani zmieniać. Jeśli natomiast strona nie złoży wniosku, a organ administracji uzna, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, jest zobowiązany o tym fakcie powiadomić wszystkie strony postępowania z jednoczesnym określeniem przedmiotu prowadzonego postępowania oraz jego podstawy prawnomaterialnej. Z kolei w przypadku stwierdzenia przez organ po wszczęciu postępowania braku materialnych bądź formalnych podstaw prawnych do jego prowadzenia należy zakończyć postępowanie i ewentualnie podjąć je w innym trybie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wiadomo, w jakim trybie było prowadzone postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Organ nie powiadomił bowiem zainteresowanych stron o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a tym samym nie określił, czy podstawą podejmowanych czynności był wniosek stron o wszczęcie postępowania, czy też postępowanie prowadzone było z urzędu na skutek uzyskania wiedzy o podejmowanych przez Z. W. działaniach. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organ I instancji nie zauważył odrębności postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy z 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z postępowaniem prowadzonym w oparciu o przepis art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne. Wskazano przy tym, iż podjęcie nowego postępowania na podstawie art. 29 ust. 3 Prawo wodne (na wniosek strony bądź z urzędu) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku wykazania, iż po wydaniu uprzedniej decyzji wystąpiły nowe okoliczności (kolejne działania, które powodują następne szkody dla gruntów sąsiednich). Przedmiotem postępowania nie może być zaś ponowna ocena okoliczności faktycznych, które zostały już ocenione prawomocną decyzją. Podkreślono jednocześnie, iż niedopuszczalne jest dokonywanie oceny prawidłowości wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodne. Może to nastąpić wyłącznie w ramach postępowania egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł Z. W., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. Strona nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż organ I instancji ponownie rozpatrywał sprawę, która została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją, dodając, że w celu wyegzekwowania wykonania decyzji z dnia 18.11.2004r. zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Następnie – w związku z wykonaniem nałożonego obowiązku (co potwierdza sporządzona opinia wodnoprawna) – postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w części dotyczącej nałożenia grzywny, czego organ nie uwzględnił w swoich rozważaniach. Natomiast wykonywane w późniejszym okresie prace nie miały i nie mają żadnego szkodliwego oddziaływania na stan wody w sąsiednim stawie, co jednoznacznie potwierdza opinia firmy K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do powołanego przepisu oraz do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.05.1998r., FPS 2/98, ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Wskazać należy, iż taka właśnie sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy. Uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły bowiem zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż – z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości –pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Wynika to z faktu, iż decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy trafnie wskazał na uchybienia, jakich dopuścił się Burmistrz Miasta i Gminy: Po pierwsze, organ I instancji nie wyjaśnił treści żądania J. i J. B. Wskazania wymaga, iż osoby te ograniczyły się do złożenia zawiadomień o pracach wykonywanych przez Z. W. na sąsiednich działkach (k. 209 i 224), powodujących ubytek wody w ich stawie oraz powołania się na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w z dnia 18.11.2004r., nakazującą Z. zasypanie wykopów wykonanych działce nr ewid. [...]. Jest to o tyle istotne, iż stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.06.1990r., I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W razie wszczęcia postępowania na wniosek obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem, a jego treść wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek – obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.07.2001r., sygn. akt: IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Dokonane w ten sposób ustalenia są ściśle skorelowane z przedmiotem postępowania podanym stronom w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 4 k.p.a., zakreślającym granice tego postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania stron (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29.08.2007r., II SA/Gd 31/07, LEX nr 299407). Wskazania wymaga, iż procesowa ocena złożonego wniosku polega na stwierdzeniu istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, w tym ustaleniu, czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego w świetle art. 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem organ I instancji, wydając decyzję w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), nie dostrzegł, iż zasadniczym żądaniem stron (co wyjaśniono w złożonym odwołaniu) była egzekucja obowiązku nałożonego decyzją z dnia 18.11.2004r., jak również różnicy pomiędzy postępowaniem prowadzonym w oparciu o ustawę Prawo wodne, a postępowaniem prowadzonym w trybie przepisów ustawy z 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.). Podnieść przy tym trzeba, iż rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie, niż wszczęte zostało postępowanie administracyjne (przy nierozstrzygnięciu sprawy objętej wnioskiem), stanowi rażące naruszenie zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-16 kpa) oraz art. 61 oraz art. 104 kpa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07.05.1998r., I SA 1730/97, LEX nr 44677). Po drugie, organ I instancji, wbrew dyspozycji art. 61 § 4 k.p.a., nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania, nie określając tym samym: - czy podstawą podejmowanych czynności był wniosek stron o wszczęcie postępowania, czy też postępowanie prowadzone było z urzędu na skutek uzyskania wiedzy o podejmowanych przez Z. W. działaniach, - przedmiotu prowadzonego postępowania. Tym samym nie wiadomo, w jakim trybie było prowadzone postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Nie przeszkadzało to jednak Burmistrzowi Miasta i Gminy, który bez dochowania powyższych wymogów przystąpił od razu do zawiadomienia stron o oględzinach (k. 209). Po trzecie, organ I instancji, wydając decyzję z dnia 14.10.2008r. (k. 477) w oparciu o opinię K. z września 2008r. orzekł w przedmiocie objętym postępowaniem, które zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną z dnia 18.11.2004r. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano bowiem, iż "autorzy opracowania we wnioskach i zaleceniach wyraźnie wskazują, że poprzez wykonanie prac ziemnych i robót budowlanych na działkach nr ewid. [...], [...] położonych w O. Z. W. (...) nie naruszył stosunków wodnych na gruncie", a "wykonanie tych prac nie wpływa szkodliwie na działkę nr ewid. [...] (...) i osuszanie stawu górnego na przedmiotowej działce". Ponadto "z opracowanej opinii wynika, iż podstawową przyczyną obniżenia się wody w stawie J. i J. B. jest nadmierny drenaż przez drugi, dolny staw, znajdujący się na (ich) działce o nr ewid. [...]". Tym samym, co słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, została naruszona zasada trwałości decyzji administracyjnych, określona w art. 16 § 1 k.p.a. W tym miejscu podnieść należy, iż decyzją z dnia 18.11.2004r. Burmistrz Miasta i Gminy nakazał Z. W. przywrócenie do stanu poprzedniego wykopów (rowów) wykonanych w poprzek i wzdłuż działki o nr ewid. [...] poprzez ich zasypanie z uszczelnieniem warstw wodonośnej – w terminie do dnia 31.12.2004r. (k. 68). Wykonane prace powodują bowiem osuszanie terenu powyżej dna wykopów, a przez to również obniżenie się wody w stawie J. i J. B.. Jakkolwiek decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 31.03.2005r. w części ustalającej termin wykonania decyzji, to wyznaczono jednocześnie nowy termin – 15.05.2009r., utrzymując w mocy decyzję w pozostałej części (k. 141). Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 14.04.2006r., sygn. akt: II SA/Ke 613/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. W. na decyzję organu odwoławczego (k. 147). W związku z powyższym stwierdzić należy, iż decyzją z dnia 18.11.2004r. Burmistrz Miasta i Gminy prawomocnie rozstrzygnął kwestię dokonanego przez Z. W. naruszenia stosunków wodnych na działce o nr ewid. [...]. Pomimo tego, organ I instancji przystąpił do "ustalania, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy wykonywaniem przez Z. W. prac ziemnych i robót budowlanych a zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego" (k. 477). W związku z tym zlecono K. wykonanie opinii na temat oceny, czy w/w prac ziemne i roboty budowlane stanowią naruszenie stosunków wodnych na gruncie i wpływają na osuszenie stawu na sąsiedniej działce. W opinii z września 2008r. (k. 461), stwierdzono, że "wszystkie prace wykonane na działkach Pana W. nie mają wpływu na działkę nr [...] i nie osuszają stawu górnego państwa B." (k. 437, pkt 17). Ustaleń takich dokonano m. in. poprzez zakwestionowanie twierdzeń mgr inż. S. S. , zawartych w jego opinii (k. 71 – 78), która legła u podstaw wydania ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 18.11.2004r. stwierdzającej m. in., iż wykonane przez Z. W. prace powodują obniżenie się wody w stawie J. i J. B.. Mianowicie, K. wskazuje, iż "nie stwierdzono występowania drenażu przedstawionego w opinii Pana S." oraz "wykonane w 2004r. rowy na działce Pana W. nie powodowały zmiany stosunków wodnych", a z drenażu zasilającego staw J. B. na działkach Z. W. "nie wyciekała woda, jak twierdzi w opinii Pan S." (k. 438 pkt 4, 5). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż niedopuszczalne było przyjęcie przez organ I instancji opinii Przedsiębiorstwa Usług Geologicznych K. jako dowodu w niniejszej sprawie i bezkrytyczne oparcie na niej wydanego rozstrzygnięcia. Przedmiotowa opinia wykracza bowiem znacznie poza zakres badań mających na celu ocenę wpływu na działkę J. i J. B. działań podjętych przez Z. W. po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 18.11.2004r. Ponadto w jej treści podważane są ustalenia zawarte w opinii mgr inż. S. S., w oparciu o którą podjęta została ostateczna decyzja z dnia 18.11.2004r. Tymczasem, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, opinia biegłego – tak jak każdy inny dowód – podlega ocenie przez organ orzekający. Wskazania przy tym wymaga, iż wdrożenie nowego postępowania na podstawie art. 29 ust. 3 Prawo wodne jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy po wydaniu uprzedniej decyzji wystąpiły nowe okoliczności, które powodują szkody dla gruntów sąsiednich. Przedmiotem tego postępowania, co słusznie podniósł organ II instancji, nie może być nigdy ponowna ocena okoliczności faktycznych, które zostały już ocenione prawomocną decyzją, jak również ocena prawidłowości wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. To ostatnie może bowiem nastąpić wyłącznie w ramach postępowania egzekucyjnego. Opisane powyżej uchybienia są, zdaniem Sądu, tego rodzaju, że nie mogły zostać usunięte przez organ II instancji. Przeprowadzenie postępowania odwoławczego w zmienionym zakresie przedmiotowym – w sytuacji, gdy strony wyszczególniły swoje żądania dopiero w złożonym odwołaniu – naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło decyzję I – instancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta i Gminy. Ze względu na powyższe za bezzasadne należy uznać zarzuty zawarte w skardze. Odnosiły się one bowiem zasadniczo do zagadnień merytorycznych zawartych w decyzji organu I instancji, nie zaś do kwestii dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Natomiast na obecnym etapie postępowania kontrola sądowoadministracyjna ograniczyć musiała się do oceny zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasadności zastosowania przez nie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazania także wymaga, iż wobec orzeczenia przez organ I instancji w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego brak było podstaw do dokonywania oceny prawidłowości wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną z dnia 18.11.2004r. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy może to nastąpić wyłącznie w ramach postępowania egzekucyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.