II SA/Ke 267/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata W. Z. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]o odmowie zwrotu na rzecz G. B., D. W., M. S. i A. S. nieruchomości [...], stanowiącej własność Gminy, w trwałym zarządzie [...]. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 21.02.1966r. S. S. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], z przeznaczeniem pod budowę Technikum Gospodarczego. Zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 28.08.1963r. o lokalizacji szczegółowej m. in. przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę Technikum Gastronomicznego. Pismem z dnia 19.12.2011r. spadkobiercy byłej właścicielki wystąpili do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości położonej w [...]. Organ I instancji ustalił, że działki stanowiące przedmiot wniosku o zwrot zlokalizowane są w części na działce nr [...], stanowiącej teren wokół budynku Technikum, a w pozostałej części na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy [...], natomiast działka nr [...] w całości weszła w obszar działki nr [...] stanowiącej także część pasa drogowego ulicy [...]. Działka nr [...] stanowi własność Gminy na podstawie decyzji Wojewody z dnia 31.01.1997r. – co zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 27.02.2012r. działka nr [...] stanowi własność Gminy, pozostaje w trwałym zarządzie Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego i jest zabudowana budynkiem o powierzchni zabudowy 2.844 m2. Pismem z dnia 10.07.2012r. G. B. (pełnomocnik D. W.) i M. S. (pełnomocnik A. S.) wskazali, że ograniczają wniosek zwrotu jedynie do terenów zajętych pod boisko technikum gospodarczego i terenów przyległych, bez ubiegania się o zwrot terenu pod ulicą [...]. Pismem z dnia 6.08.2012r. Wojewoda wyznaczył Starostę do załatwienia wniosku G. B., D. W., M. S. i A. S. w sprawie zwrotu części ww. nieruchomości – na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Podczas oględzin w dniu 4.10.2012r. ustalono, że wnioskowane do zwrotu działki znajdują się na terenie dawnego Technikum Gastronomicznego i są oddzielone ogrodzeniem, wzdłuż którego rosną topole (16 sztuk). Na dawnych działkach nr [...]urządzone jest boisko asfaltowe do gry w piłkę. Na części tych działek jest trawnik i część budynku sali gimnastycznej. W dniu 9.09.2012r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której G. B. podtrzymała swój wniosek o zwrot, pomimo że potwierdziła, iż sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wykupu tj. pod budowę Technikum Gastronomicznego. Starosta, odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości – na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. art. 142, art. 216 ust. 1 u.g.n., wskazał, że została ona wykorzystana zgodnie z celem jej przejęcia – to jest pod budowę technikum, w związku z czym nie stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży. W odwołaniu od ww. decyzji, uzupełnionym pismem z dnia 4.02.2013r., G. B. oraz M. S. wnieśli o wnikliwe przeanalizowanie wszystkich aspektów niniejszej sprawy, wskazując, że spadkobiercy rodziny S. odzyskali znaczną część boiska szkolnego, a więc teren ten od dłuższego czasu nie spełnia swojej roli – a więc stał się zbędny dla Technikum Gospodarczego. Ponadto okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości było w istocie wywłaszczeniem, gdyż w razie odmowy przystąpienia do zawarcia aktu notarialnego, wszczęte zostałoby postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podkreślił że z treści aktu notarialnego z dnia 21.02.1966r. wynika, że przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10 poz. 64), w związku z czym w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 136 - 142 u.g.n. W niniejszej sprawie cel, na jaki przejęta została przedmiotowa nieruchomość – budowa Technikum Gastronomicznego – wynikał z zapisów w ww. dokumencie przejęcia oraz z decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 28.08.1963r. Z ustaleń organu I instancji (protokół oględzin, rozprawa administracyjna) jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] w części odpowiadającej dawnym działkom hip. [...], cel wywłaszczenia został zrealizowany – czego wnioskodawcy nie kwestionują. W tym zakresie wskazano, że jakkolwiek budynek szkoły nie został usytuowany na całej nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego (jedynie niewielka część dawnej działki hip. nr [...] znajduje się pod budynkiem szkoły), to wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest częścią działki nr [...] zagospodarowanej jako teren szkoły, częściowo zabudowany budynkiem szkoły. Ponadto, do chwili obecnej dawne działki hip. nr [...] stanowią zintegrowaną, jednolitą całość z terenem szkoły, gdyż znajdują się w trwałym jej ogrodzeniu oraz urządzono na nich boisko sportowe. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że cała inwestycja planowana do zrealizowania na terenie, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 28.08.1963r. została zrealizowana (co potwierdza m. in. mapa ewidencyjna, obrazująca aktualny stan terenu). Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego zwrotu działki sąsiedniej spadkobiercom byłych właścicieli wskazano, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła G. B., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podtrzymano dotychczasowe stanowisko o tym że część działki, na której nie stoi budynek szkoły powinna być zwrócona – z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że decyzja o sprzedaży działki podjęta przez jej matkę, po otrzymaniu pisma z Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych, była podyktowana obawą o utratę zdrowia, a nawet życia, spowodowaną ze strony ówczesnych władz. Ponadto kwota, na jaką wyceniono działkę była niewspółmiernie niska do wartości tej nieruchomości, wobec czego rodzice G. B. za uzyskaną kwotę nie mogli nabyć nowej działki – co jest niezgodne z art. 8 pkt 6 ustawy z 1958r. Skarżąca wskazała ponadto, że według doniesień prasowych planowana jest sprzedaż budynków Zespołu Szkół Spożywczego wraz z przyległymi terenami osobie prywatnej – co budzi jej uzasadnione wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] o odmowie zwrotu na rzecz m. in. skarżącej nieruchomości. U podstaw wydania takiego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie organów obu instancji o tym, że cel wywłaszczenia określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 28.08.1963r. (K-I-45) oraz w akcie notarialnym z dnia 21.02.1966r. (K-I-12), zawartym pomiędzy spadkodawczynią skarżącej – S. S. a Skarbem Państwa – budowa technikum – został zrealizowany na całej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. W tym zakresie powołano się na ustalenia poczynione w trakcie oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 4.10.2012r. (K-I-53), podczas których ustalono, że w tym miejscu zlokalizowane jest dawne technikum gastronomiczne, oddzielone od otoczenia ogrodzeniem z siatki na podmurówce, wzdłuż którego rosną topole (16 szt.). Na dawnych działkach nr [...] urządzone jest boisko asfaltowe do gry w piłkę, a na części tych działek jest trawnik i część budynku sali gimnastycznej. Dodatkowo, podczas rozprawy administracyjnej w dniu 9.09.2012r. G. B. potwierdziła, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wykorzystana na cel wykupu, to jest pod budowę technikum (K-I-60) – co oznacza, że okoliczność ta jest niesporna. W świetle opisanego stanu faktycznego – wnikliwie i szczegółowo ustalonego przez organy obu instancji zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] o odmowie zwrotu nieruchomości. Jak wynika bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego następca prawny może żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Podkreślenia wymaga, iż przywołana regulacja w sposób wyczerpujący wymienia przypadki, gdy możliwe jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Niedopuszczalne jest zatem wydanie decyzji, gdy nie są spełnione ww. wymagania. Jednocześnie, mając na uwadze dyspozycję ostatniego z cyt. przepisów stwierdzić trzeba, iż istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Odnosząc się z kolei do określonych w pkt 1 i 2 terminów 7 i 10 lat wskazać należy, iż stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Natomiast użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od spadkodawczyni skarżącej w drodze aktu notarialnego – na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10 poz. 64) – "pod budowę technikum". Zgodnie z tym przepisem ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy (ust. 1). Jakkolwiek Sąd ma świadomość stosowanych w poprzednim ustroju praktyk organów władzy wykonawczej, to – mając na uwadze treść ww. regulacji – nie sposób uznać za zasadne twierdzeń skarżącej o przymusowym charakterze wykupu ww. gruntów. Opisany powyżej cel nabycia przedmiotowej nieruchomości koresponduje z zapisami decyzji o lokalizacji szczegółowej technikum, określonej na załączonym do tego rozstrzygnięcia szkicu, obejmującym działki nr [...]. Podkreślić przy tym trzeba, że omawiana decyzja nie wymienia powierzchni, ani numerów działek, jakie mają zostać zajęte pod budowę tej inwestycji. Dodatkowo nie budzi wątpliwości Sądu zrealizowanie celu wywłaszczenia na wskazanych przez skarżącą do zwrotu działkach nr [...] – z uwagi na dokumentację kartograficznej, zgromadzonej w aktach administracyjnych niniejszej sprawy (K-I-19 – K-I-29), na której zobrazowano zarówno poprzedni układ własnościowy działek, jak i obecny sposób zagospodarowania spornego terenu. Jednocześnie należy wyrazić pogląd, że przy ocenie realizacji celu publicznego – jakim jest budowa technikum – należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków charakterze dydaktycznym, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tej placówki oświatowej, którymi w niniejszej sprawie są boiska sportowe, sala gimnastyczna oraz trawnik (por. wyrok NSA z dnia 20.01.1999r., sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.12.2007r., III SA/Po 648/07, LEX nr 365373). Podkreślenia wymaga, że teren technikum, obejmujący dawne działki nr [...] jest w sposób wyraźny oddzielony od reszty otoczenia ogrodzeniem z siatki na podmurówce, wzdłuż którego rosną topole, pozostając zarazem w trwały zarządzie Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w piśmie z dnia 10.07.2012r. G. B. oświadczyła, że "zdaje sobie sprawę, że niemożliwe jest odzyskanie terenów zajętych pod ulicę i pas drogowy", modyfikując tym samym pierwotnie złożony wniosek, dotyczący działek nr [...] – w związku z czym organy prawidłowo ograniczyły prowadzone postępowanie do działek nr [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy działka nr [...] położona jest w pasie drogi publicznej, jaką jest ul. [...] (K-I-24). Odnosząc się do zarzutów skarżącej o tym, że obecnie planuje się zmianę celu, na jaki była pierwotnie wywłaszczona przedmiotowa nieruchomości argumentację tą należy uznać za nietrafną. Przedmiotowym zagadnieniem zajmował się już Trybunał Konstytucyjny – który w wyroku z dnia 13.12.2012r. o sygn. akt P 12/11 (Lex nr 1231684) stwierdził, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010r. o sygn. akt I OSK 941/09, Lex nr 595630). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. O kosztach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy P.p.s.a.