II SA/Ke 27/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Ref. stażysta Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi C.S. na pismo Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Wójt Gminy R. zarządzeniem nr [...] z dnia [...]., wydanym w oparciu o art.60 ust.1, art.30 ust.2 pkt.5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art.39 ust.1 pkt.5, art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, odwołał C.S. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr 1 w R. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w związku z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Pismem z dnia [...]. C.S. zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie w trybie art.91 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, nieważności w/w zarządzenia oraz zarządzenia Wójta Gminy R. nr 6/04 z dnia 28 stycznia 2004r o powołaniu na stanowisko Dyrektora tego Gimnazjum I.L.. Wojewoda pismem z dnia [...]. zawiadomił C.S, iż wszczyna postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy R. z dnia [...] dot. odwołania ze stanowiska dyrektora Gimnazjum nr 1 w R. Następnie pismem z dnia [...]. znak [...], Wojewoda poinformował C.S., iż nie jest organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności przedmiotowych zarządzeń Wójta, ponieważ z treści art.90 i art.91 ustawy z dnia 8 marca 1900r. o samorządzie gminnym wynika, że wojewoda uprawniony jest jedynie do stwierdzania nieważności aktów ustanawiających przepisy porządkowe. Czynności związane z odwołaniem dyrektora szkoły mają typowy charakter czynności z zakresu prawa pracy, dlatego spory na tle legalności odwołania Dyrektora Gimnazjum przez Wójta Gminy w R. należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy i jako takie winny podlegać postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie przepisów z zakresu prawa pracy. C.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na w/w pismo Wojewody z dnia 3 marca 2004r., które w skardze nazwał decyzją, domagając się nakazania Wojewodzie: prowadzenia wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] i zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 3 marca 2004r. W uzasadnieniu skargi, powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 15 kwietnia 1999r sygn. akt I PKN 11/99, podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody zawartym w piśmie z dnia 3 marca 2004r, ponieważ powoływanie i odwoływanie dyrektorów szkół przez organy samorządu terytorialnego następuje w drodze uchwał podlegających nadzorczym rozstrzygnięciom wojewodów na podstawie art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i organy te orzekają o nieważności uchwały w całości lub części w razie ich sprzeczności z prawem. Rozstrzygnięcia te z kolei podlegają kontroli sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że pismo wojewody informujące o niewłaściwości organu nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, tym samym nie jest aktem nadzoru, który podlega kontroli w trybie art.3 par.2 pkt.7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sąd podzielił stanowisko Wojewody w kwestii niedopuszczalności skargi na pismo Wojewody z dnia 3 marca 2004r., uważanego przez skarżącego za decyzję bądź też za rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z treścią art.3 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r, nr 153, poz.1270 ze zm) dalej zwaną p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Przepis par.3 tego artykułu stanowi zaś, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydawane jest przez wojewodę w sytuacji przewidzianej w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U.01.142.1591 ze zm./ tj. wówczas gdy wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznych z prawem. Zatem rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest tylko taka decyzja organu nadzorczego, która władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (art. 91 ust. 1 tej ustawy). Na rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga gminie lub związkowi komunalnemu, których interes prawny lub uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym ). Podkreślić trzeba, że brak reakcji organu nadzoru na pismo żądające stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy nie może być poczytane za bezczynność organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie" i postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu. Przechodząc do stanu faktycznego niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stwierdzić należy, że nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego pismo Wojewody informujące o tym, iż nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności przedmiotowych zarządzeń Wójta Gminy. Nie jest to też decyzja ani akt, ani czynność z zakresu administracji publicznej stwierdzająca obowiązek lub przyznająca uprawnienia i wobec tego nie podlega zaskarżeniu. W ocenie Sądu pismo Wojewody z dnia [...] ma charakter informacji udzielonej skarżącemu i kończącej postępowanie nadzorcze prowadzone przez wojewodę. Pisma informujące nie mieszczą się w kategorii spraw objętych art.3 par.2 i 3 p.p.s.a. wobec czego nie mogą być zaskarżone do sądu admninistracyjnego. Z tych względów Sąd na podstawie art.58 par.1 pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał wniesienie skargi za niedpouszczalne i dlatego ją odrzucił. Dla porządku należy jednak podkreślić, że wbrew stanowisku wyrażonemu w tym piśmie, powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjy w wyroku z dnia 30 czerwca 2004r. / OSK 439/04/ i sąd orzekający w tej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Poza tym z treści art.90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Wyróżnienie przez ustawodawcę w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarządzeń podlegających doręczeniu ma tylko to na celu, aby te zarządzenia - tożsame z zarządzeniami porządkowymi - poddać nadzorowi w możliwie ściśle oznaczonym terminie, a to ze względu na ich charakter aktów prawa lokalnego i przez to istotność dla obrotu prawnego. Pozostałe zarządzenia, nie są aż tak istotne. Nie oznacza to jednak, iż nie podlegają nadzorowi pod względem legalności. Przypomnieć też należy, że nie ma związków proceduralnych między środkami nadzoru służącymi organom nadzoru nad działalnością komunalną w trybie art. 91ust.1, a powszechną skargą sądową przewidzianą w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust.1 tej ustawy stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego / chyba, że w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił ).Jest to regulacja odmienna od uprawnień organów nadzoru.