II SA/Ke 275/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę. II SA/Ke 275/11 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu zażalenia K. P. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane wezwano A. R. i M. R., właścicieli nieruchomości położonej w K. przy ul. G. 19, składającej się z działek nr 148,153 i 160/1 do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2009r. dokumentów dotyczących warsztatu samochodowego, zlokalizowanego w budynku przy ul. G. 19, a mianowicie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z użytkowaniem dwóch pomieszczeń tego budynku jako warsztatu naprawy samochodów wraz z projektem ewentualnych przeróbek, uzgodnionym z właściwymi organami Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej, mających na celu doprowadzenie tego obiektu do zgodności z przepisami obowiązującymi dla warsztatu samochodowego z jednoczesnym określeniem, że projekt ewentualnych przeróbek budynku, o których mowa wyżej powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla przedmiotowego budynku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie oceny technicznej wyżej wymienionych robót budowlanych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo – składowego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21 lipca 1987r., w którym to budynki poczynając od 1995r. dwa pomieszczenia są użytkowane jako warsztat naprawy samochodów w zakresie elektroniki i mechaniki. Postępowanie zostało wszczęte na skutek interwencji małżonków P. Decyzją z dnia [...] PINB umorzył postępowanie, którą WINB decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy. Obie te decyzje zostały uchylone w wyniku złożonej przez K. P. skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny z dnia [...] Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie. Po wniesieniu przez K. P. zażalenia organ II instancji postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowanie zażaleniowe uznając, że skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W wyniku skargi K. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2009r. uchylił to postanowienie, uznając, że skarżący jest stroną także w tej sprawie. Wyrok WSA został zaskarżony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010r. oddalił skargę kasacyjną. Niezależnie od powyższego postępowania przed sądami, przed organami toczyło się postępowanie administracyjne, w wyniku którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał w dniu [...] postanowienie, nakazujące wstrzymanie użytkowania obiektu oraz nakładające obowiązek przedstawienia dokumentów, określonych w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, a następnie w dniu [...] decyzję, nakazującą A. R. i M. R., jako właścicielom budynku warsztatowo – składowego przy ul. G. 19 w K., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku, zgodnie z funkcją określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, jako budynku garażowo – gospodarczego z warsztatem podręcznym do majsterkowania. Od tej decyzji żadna ze stron nie złożyła odwołania. Rozpatrując zażalenie K. P. (w którym zarzucił on, że w zaskarżonym przez niego postanowieniu organu I instancji nie stwierdzono, że w sprawie zachodzi samowola budowlana, polegająca na wybudowaniu obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, która to niezgodność polega na utwardzeniu całego placu i utworzeniu na nim placu postojowo – naprawczego, podczas, gdy w projekcie od strony nieruchomości skarżącego miał być 4- metrowy pas zieleni oraz, że bR. jest pozwolenia na użytkowanie obiektu i że właściciele samowolnie zmienili sposób jego przeznaczenia) organ odwoławczy wskazał, że wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w stanie faktycznym sprawy w dacie jego wydania jak i obecnie było niezasadne. Po pierwsze organ był związany oceną prawna i wskazaniami, zawartymi w wyroku WSA z dnia [...], iż w sprawie ma zastosowanie art. 71 Prawa budowlanego, co oznacza, że wymagane było działanie na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, a po drugie zaskarżonym postanowieniem PINB nałożył obowiązek nie tylko dostarczenia oceny technicznej, ale także projektu przeróbek oraz w praktyce decyzji o warunkach zabudowy, czym przekroczył zakres dopuszczony w przepisie art. 81c Prawa budowlanego. Dlatego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu jako niezgodne z prawem. Jednocześnie jednak z uwagi na to, że w dniu [...] została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie, postępowanie w przedmiocie oceny technicznej musi zostać umorzone. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na to postanowienie K. P. zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, między innymi art. 71 ust. 2, 71a, 93 ust. 4, 32, 29 ust. 1 pkt 10, "na który nieprawidłowo powołuje się organ w uzasadnieniu, gdyż dotyczy do 10 pojazdów a nie do 30, art. 45 ust. 1 prawa budowlanego, art. 24 § 1 pkt 4 kpa, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji zmierza bezpośrednio do zalegalizowania samowoli budowlanej dokonanej przez inwestorów A. i M. małż. R. polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania i przystąpieniu do użytkowania bez zawiadomienia właściwego organu"; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie postanowienia i decyzje, a mianowicie art. 7, 8, 9, 1, 12, 24 § 1 pkt 4 kpa, polegające na wydaniu orzeczenia wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy powinna zostać wydana decyzja w przedmiocie samowoli budowlanej oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, całkowicie pominięto okoliczność, że na tym terenie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszczał lokalizacji tego typu obiektów i takiej działalności gospodarczej, organy oparły się tylko i wyłącznie na gołosłownych oświadczeniach inwestorów, nie podejmując merytorycznego wyjaśnienia "tego tematu" prawdopodobnie dlatego, ze w posiadaniu organu są różne wersje projektu pierwotnego przez nikogo nie podpisane i nie opieczętowane, pominięto dane wynikające z opinii szacunkowej, z której jasno wynika jaki obiekt miał być wybudowany, a jaki wybudowano. Opinia ta mała na celu ukrycie nieprawidłowości związanych z wydaniem pozwolenia na budowę ( braku właściwych opracowań oraz popełnionych w trakcie budowy odstępstw od wydanego pozwolenia na budowę); - popełnienie wielu innych licznych uchybień mających istotny wpływ na treść wydawanych orzeczeń. W uzasadnieniu swojej skargi wskazał natomiast, że nie jest prawdą, iż przedmiotowe postanowienie zostało wydane ma skutek wniesionego przez niego zażalenia, gdyż zostało ono wydane po jego skardze do Ministra Infrastruktury w Warszawie z dnia 29 listopada 2010r., dot. nienależytego wykonywania zadań, naruszenia praworządności, a w konsekwencji także jego interesu oraz przewlekłe i niewłaściwe załatwianie spraw przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. i Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego, który w ramach obowiązków funkcji kontrolnej nie podejmował żadnych zdecydowanych działań. W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami K. P. domagał się "uchylenia zaskarżonego postępowania" i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, ani też prawa materialnego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Na wstępie podkreślić należy, iż wbrew zawartym w skardze twierdzeniom, zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z wniesionym przez K. P. w dniu 1 czerwca 2009r. zażaleniem ( nazwanym przez niego skargą) na postanowienie organu I instancji, nakładające na inwestorów, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów. Organ odwoławczy po raz drugi zajmował się tym zażaleniem, a to w związku z uchyleniem przez WSA, wyrokiem z dnia 8 października 2009r., postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe. Ponieważ postanowienie organu I instancji zostało wydane w toku postępowania, którego przedmiotem była samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku, wszelkie zarzuty dotyczące tego, że organ powinien prowadzić postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i wydać stosowną decyzję, nie mogą odnieść żadnego skutku. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia uchylił postanowienie PINB dla Miasta K., tak więc rozstrzygając w ten sposób niejako uwzględnił złożone przez K. P. zażalenie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem WINB, iż postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył obowiązki z przekroczeniem zawartego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zakresu, w związku z czym zachodziła konieczność jego eliminacji, a ponadto skoro postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania, nałożenie obowiązku złożenia dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, powinno było nastąpić na podstawie art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego ( i takie też postanowienie w toku dalszego postępowania zostało wydane). Prawidłowo także organ odwoławczy umorzył postępowanie w zakresie nałożenia na małżonków R. obowiązku przedłożenia na podstawie art. 81c ust. 2 dokumentów, skoro postępowanie, w którym doszło do wydania postanowienia z dnia [...], zostało już zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miast K. z dnia [...], która to decyzja na skutek tego, że żadna ze stron się od niej nie odwołała, stała się ostateczna. Decyzją tą małżonkowie R. zostali zobowiązani do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Mimo doręczenia w dniu 14 grudnia 2010r. tego rozstrzygnięcia, K. P. nadal zarzuca organowi, że powinna być wydana decyzja w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Z oczywistych względów, skoro już taka decyzja została wydana, organ nie może ponownie orzekać w tym samym przedmiocie, a ponadto z uwagi na treść art. 134 §1 p.p.s.a., który został zacytowany na wstępie, Sąd w sprawie dotyczącej badania prawidłowości postanowienia wydanego w przedmiocie zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest władny do badania kwestii zasadności prowadzenia postępowania w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Z tego samego powodu Sąd w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do rozstrzygania, czy powinno dojść do wdrożenia postępowania karnego, zmierzającego do przedstawienia inwestorom zarzutu popełnienia czynu z art. 93 Prawa budowlanego, czego K. P. domaga się w skardze. Również zarzuty skargi skierowane pod adresem opinii złożonych w toku postępowania przez inwestorów, w niniejszej sprawie nie mogą być skutecznie podnoszone. Celem postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K.ach było tylko zbadanie, czy prawidłowo organ odwoławczy, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, uchylił postanowienie PINB dla Miasta K. z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku złożenia oceny technicznej. Jak wyżej wskazano, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego są nieuzasadnione i zdają się wynikać z niezrozumienia przez K. P. skutków wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawi samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i niezrozumienia tego, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne zajmowania się przez Sąd kwestią legalności wzniesienia tego obiektu. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.