II SA/Ke 280/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Kierownika Rejonu Opiekuńczego "KSM" Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, przyznającą E.K. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości 184,13 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada do 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż E.K. wnioskiem z dnia 3 listopada 2008 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o udzielenie pomocy finansowej na żywność, zasiłku celowego na zakup węgla oraz pomocy w formie paczki świątecznej. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 listopada 2008 r. ustalono, że E.K. samotnie wychowuje 5-letniego syna M., który do końca września 2008 r. miał orzeczoną niepełnosprawność. Skarżąca złożyła komplet dokumentów do Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności i oczekuje na komisję. Na dochód rodziny E.K. składa się zasiłek rodzinny w wysokości 64 zł. miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie170 zł. miesięcznie oraz dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,9150 ha przeliczeniowego (pomniejszony o 1/3 składki KRUS) tj. 99,74 zł. Łączny miesięczny dochód rodziny wynosi 333,74 zł. W tak ustalonym stanie faktycznym organ przytoczył przepisy art. 38 ust. 1 pkt 2, 8 ust. 3, 9 i 10 oraz 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135/06 poz. 950). Następnie zauważył, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny E.K. z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, tj. z października 2008 r. Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, zasiłek okresowy ustala się – w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny. Ponieważ w myśl art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny, organ I instancji przyznając zasiłek okresowy w minimalnej wysokości 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny, nie naruszył uregulowań cytowanych przepisów. Organ wyjaśnił ponadto, że powodem przyznania zainteresowanej zasiłku okresowego w minimalnej wysokości były ograniczone środki finansowe Ośrodka pochodzące z dotacji celowej z budżetu państwa na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe, co przejawiało się w fakcie ustalania przez MOPR w 2008 r. zasiłków okresowych każdorazowo w minimalnej wysokości, zgodnie z art. 147 ustawy o pomocy społecznej. Okres, na jaki zasiłek został przyznany wynikał natomiast z faktu, że z końcem grudnia MOPR kończy okres rozliczeniowy na dany rok. Nie uniemożliwia to jednak ubiegania się przez skarżącą o pomoc finansową na kolejny okres od stycznia 2009 r. Organ II instancji zauważył również, że w kwestii przyznawania zasiłków okresowych ustawodawca nie pozostawił organom administracji publicznej uznania administracyjnego. Określił bowiem ściśle zasady ustalania wysokości tej formy pomocy określając w w/w przepisach granice, w jakich powinna się mieścić kwota przyznanego zasiłku okresowego. Odnosząc się do sytuacji skarżącej organ zwrócił uwagę, że jej rodzina została objęta również pomocą w postaci jednorazowego zasiłku celowego w kwocie 250 zł. na zakup opału, pomocą w formie zasiłku celowego z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 793 zł. na 2 miesiące, jak również pomocą w formie paczki świątecznej. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niespełnienia przez uzasadnienie decyzji organu I instancji wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 kpa organ wyjaśnił, że Kolegium w swej decyzji przytoczyło niezbędne do rozpatrzenia sprawy przepisy, jak również objaśniło ich treść i w ten sposób sanowało niepełne uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Umorzenie zaległości dłużnika alimentacyjnego wobec MOPR, Kolegium uznało natomiast za odrębną kwestię regulowaną przepisami kodeksu postępowania cywilnego i nie podlegająca jakiejkolwiek ocenie organu administracji. W skardze na tę decyzję E. K. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła: 1). naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego zastosowanie, art. 138 § 2, 77 § 1, 80, 6, 7 i 8 kpa poprzez ich niezastosowanie, 2). Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że: 1. wbrew twierdzeniom SKO, zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, przez co ustalając wysokość przyznanej pomocy organ kieruje się zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tj. dostosowuje rodzaj, formę i rozmiar świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z takiej pomocy, 2. uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa, co w powiązaniu z powyższym zarzutem oznacza, że w niniejszej sprawie uzasadnienie to nie może być sanowane, gdyż dotyczy decyzji uznaniowej, 3. Kolegium nie rozważyło należycie okoliczności odstąpienia przez MOPR od egzekucji kwoty 10.080 zł. "Skoro bowiem MOPR stać na taką politykę, że nawet nie próbuje ściągać należnych mu świadczeń, to nie powinien stawiać innym beneficjentom pomocy społecznej żadnych ograniczeń, a w szczególności takich, że posiada ograniczone środki finansowe". "Skoro bowiem MOPR stać na darowanie dłużnikom kwoty ponad 10 tys. zł., to tym bardziej może być go stać na przyznanie większego zasiłku okresowego". 4. organ I instancji nie ustalił w sposób należyty sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącej i jej syna, a organ II instancji przyjął te niedokładne ustalenia za prawidłowe, 5. ponieważ przyznawanie zasiłku okresowego jest zadaniem własnym gminy, to nie powinno być żadnych ograniczeń co do jego wysokości wynikłych z końca roku rozliczeniowego. Ponadto okres na który przyznano zasiłek nie powinien być zbyt krótki, (jak to się stało w niniejszej sprawie), aby ta dość skromna pomoc finansowa miała jakikolwiek sens. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 38 ust. 1, pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny, ani też niższa niż 20 zł. miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Stosownie do treści art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, od 2008 r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3. Zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią przytoczonych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., I OSK 58/07, LEX 376839), określenie przez przepis art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, iż organ przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w ust. 1 art. 38, działa w granicach uznania administracyjnego. Skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy, tj. zasadami określonymi w art. 2 ust. 1 i art. 3 tej ustawy. Według tych przepisów natomiast, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie było w sprawie wątpliwości, że rodzina skarżącej spełnia ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania zasiłku okresowego. Choć bowiem niepełnosprawność syna E.K. ustalona w toku postępowania administracyjnego dotyczyła jedynie okresu do września 2008 r., a więc okresu sprzed daty przyznania przez organy administracji przedmiotowego zasiłku, to jednak z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. wynika, że orzeczeniem Miejskiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności, niepełnosprawność ta została stwierdzona również na okres od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2009 r., a więc na czas obejmujący okres przyznanego stronie zasiłku okresowego. Ponadto niepełnosprawność jest tylko jednym z kryteriów warunkujących możliwość przyznania zasiłku okresowego. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wymienia bowiem tę cechę, a także długotrwałą chorobę, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego jedynie przekładowo, co wynika z użytego w analizowanym przepisie zwrotu "zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na(...)". Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, tj. niewątpliwie trudna sytuacja finansowa i zdrowotna rodziny skarżącej szczegółowo przedstawiona przez organ II instancji oraz mająca oparcie w zgromadzonych w sprawie dowodach, z pewnością jest okolicznością objętą dyspozycją art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, od zaistnienia której zależy możliwość przyznania zasiłku okresowego. Kierując się wskazanymi zasadami organy pomocy społecznej w ramach ustawowych granic określających wysokość zasiłku okresowego, mogą swobodnie kształtować jego wysokość. Winny przy tym kierować się regułami uznania administracyjnego, które ma charakter względny, bo ograniczony ustawowymi ramami. Skoro w ich ramach organy winny uwzględniać przytoczone zasady ogólne pomocy społecznej, to muszą brać również pod uwagę sytuację w jakiej dana rodzina się znalazła w wyniku przyznania jej pomocy społecznej w innej, niż zasiłek okresowy postaci. Czyniąc zadość takim wymogom SKO \ trafnie zauważyło, że rodzina skarżącej w grudniu 2008 r. została objęta pomocą w postaci jednorazowego zasiłku celowego w kwocie 250 zł. na zakup opału, pomocą w formie zasiłku celowego z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 793 zł. na 2 miesiące, tj. listopad i grudzień 2008 r., jak również pomocą w formie paczki świątecznej. Ta znaczna, zdaniem Sądu, pomoc sprawia, że skarżąca nie może skutecznie zarzucać, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego przyznając zasiłek okresowy w minimalnej, ustawowej wysokości. Na wysokość tę musi bowiem mieć wpływ również sytuacja życiowa rodziny skarżącej powstała na skutek uzyskania wskazanej, znacznej pomocy finansowej i rzeczowej. Istotne też jest, że przyznany skarżącej zasiłek okresowy w ogóle nie był objęty jej wnioskiem. W piśmie z dnia 3 listopada 2008 r. zwróciła się ona bowiem o przyznanie pomocy finansowej na żywność dla niej i jej syna M., zasiłku celowego na zakup węgla oraz pomocy w formie paczki świątecznej. Z wniosku tego nie da się więc wywnioskować, aby było nim objęte żądanie przyznania pomocy o charakterze cyklicznym, ani tym jaka miałaby być jej wysokość i na jaki okres miałaby być przyznana. W tej sytuacji przyznanie przedmiotowego zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, mieści się w celach i zadaniach pomocy społecznej. Na akceptację zasługują również przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty przemawiające za przyznaniem tej pomocy w minimalnej wysokości. Skoro bowiem MOPR w całym 2008 r. każdorazowo przyznawał zasiłki okresowe w takiej właśnie, minimalnej wysokości, to skarżąca, która otrzymała znaczącą pomoc od tego ośrodka w innej, ale również finansowej postaci, nie może oczekiwać większego zasiłku okresowego, niż wszystkie inne rodziny i osoby objęte opieką tego ośrodka. Należy też zauważyć, że skoro w 2008 r. MOPR uzyskał środki na zasiłki okresowe w wysokości pokrywającej tylko minimalną ustawową ich wysokość, to oznacza to, że większymi środkami nie dysponował. Nie można więc twierdzić, aby oczekiwana przez stronę wyższa pomoc, mieściła się w możliwościach tego organu pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego zbyt krótkiego okresu, na który uzyskała zasiłek należy zgodzić się z poglądem, że koniec roku rozliczeniowego nie jest wystarczającą przesłanką przesądzającą o długości tego okresu. Przyjęcie bowiem takiego założenie prowadziłoby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w razie złożenia przez stronę wniosku o zasiłek okresowy w grudniu danego roku. Wtedy bowiem zasiłek z nazwy i charakteru okresowy, byłby standardowo przyznawany tylko na 1 miesiąc, co w większości wypadków pozbawiało by sensu takiej formy pomocy, mającej w założeniu obejmować co najmniej kilka miesięcy. Ponadto nie można uznać, że koniec okresu rozliczeniowego w organie pomocy społecznej jest okolicznością konkretnej, indywidualnej sprawy z zakresu pomocy społecznej, o jakiej to okoliczności mowa w art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Mimo wskazanej, wadliwej wykładni tego przepisu i wynikłego z niej naruszenia tego przepisu prawa materialnego, nie mogło w sprawie dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie takiego wpływu nie miało, ponieważ po wydaniu zaskarżonej decyzji, na skutek wniosków skarżącej z dnia 19 stycznia i 24 kwietnia 2009 r., decyzjami z dnia [...] i [...] MOPR przyznał rodzinie E. K. pomoc w formie zasiłku okresowego na łączny okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2009 r. W efekcie więc nawet w razie uchylenia zaskarżonej decyzji, w kontrolowanym postępowaniu nie mogłaby zapaść inna decyzja, niż dotycząca okresu ostatnich dwóch miesięcy 2008 roku. Również podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na sprzecznym z art. 107 § 3 kpa uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja organu II instancji, którego rolą jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Z tak zakreślonej kognicji organu II instancji wynika, że może on, a nawet jest obowiązany sanować braki uzasadnienia decyzji organu I instancji, o ile wynika z niej czego decyzja ta dotyczy, dlaczego organ przyznał stronie świadczenie oraz z jakiego powodu przyznał je w takiej, a nie innej wysokości. Ponieważ wskazane elementy decyzja MOPR z dnia [...] zawierała, to organ II instancji mógł ograniczyć się do rozwinięcia i uzupełnienia uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w porównaniu z uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi, uznaniowy charakter tych decyzji nie wpływa na wskazane kompetencje organu II instancji. Powołane w uzasadnieniu skargi wyroki WSA w Warszawie nie dotyczą bowiem naruszeń art. 107 § 3 kpa w decyzjach organu I instancji, ale takich naruszeń popełnionych przez organ odwoławczy. Nie jest zasadny również zarzut dotyczący braku uwzględnienia przez SKO okoliczności związanych z domniemanym odstąpieniem przez MOPR od egzekucji kwoty 10.080 zł. Należy podzielić pogląd organu II instancji, że ocena przyczyn umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego zaległości z tytułu zaliczki alimentacyjnej na rzecz MOPR, prowadzonego na skutek wniosku MOPR przez komornika sądowego, a nawet ocena przyczyn złożenia przez wierzyciela wniosku o umorzenie tamtej egzekucji – wykracza poza kompetencje organów administracji rozpatrujących sprawę z zakresu pomocy społecznej. Ponieważ zarzuty podniesione przez skarżącą nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.