II SA/Ke 281/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017r. sprawy ze skargi M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "..." z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1, 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 1b i pkt 5, art. 20 ust. 1a, art. 20a ust. 1 i 2, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Dokonanie opisanego naruszenia stwierdzono podczas przeprowadzonej 9 grudnia 2016 r. kontroli drogowej autobusu, którym kierował M. W. Kierowca wykonywał regularny przewóz osób na podstawie zezwolenia na linii K. – K., kursem rozpoczynającym się o godzinie 06:47 w K. Wymieniony przewóz kierowca realizował w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy M.K. . Podczas kontroli ustalono, że kierowca zatrzymał autobus na przystanku w K. Ś. II, na którym wysadził pasażera. Przystanek ten nie został wymieniony w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do ww. zezwolenia. Przebieg i ustalenia kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny niezgodnie z warunkami określonymi w udzielonym jej zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz rozkładem jazdy stanowiącym jego załącznik. W dniu kontroli kierowca realizując kontrolowany kurs wysadził pasażera na przystanku w K. Ś. II, pod urzędem celnym. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że zatrzymał się w tym miejscu na prośbę pasażerki, która źle się poczuła. Zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do ww. zezwolenia, przystanek ten nie jest wyznaczony do zatrzymywania się w celu wysadzenia lub zabrania pasażera. Kierowca zeznał również, że natychmiast po wysadzeniu pasażerki odjechał. Zatem kierowca wysadzając pasażerkę w miejscu nie będącym przystankiem wymienionym w rozkładzie jazdy naruszył warunki zezwolenia i art. 18b ust. 1 pkt 3. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor uznał je za polemikę z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, gdyż podczas kontroli kierowca nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do protokołu, a takie prawo mu przysługuje i jest to najbardziej właściwy moment do zweryfikowania ewentualnych nieścisłości. Ponadto kierowca odmówił podpisania protokołu nie wskazując przyczyny odmowy jego podpisania. W ocenie organu odwoławczego wysadzenie pasażerki obok Urzędu Celnego w K. nie było spowodowane okolicznością, na którą ani kierowca, ani skarżąca nie mieli wpływu. Podczas kontroli kierowca nie wskazał żadnego powodu wysadzenia pasażerki na przystanku niewymienionym w rozkładzie jazdy, wskazał go dopiero w swoich zeznaniach złożonych kilkanaście dni po kontroli. Zatem okres jaki upłynął od kontroli do dnia przesłuchania, umożliwił kierowcy i przedsiębiorcy ustalenie powodu zatrzymania się na przystanku niewymienionym w rozkładzie jazdy. Gdyby powodem zatrzymania było zasłabnięcie pasażerki, kierowca nie tylko nie odmówiłby podpisania protokołu, ale wskazałby ten powód podczas kontroli. Ponadto w aktach sprawy nie ma żadnego innego dowodu potwierdzającego konieczność zatrzymania pojazdu z powodu złego stanu zdrowia pasażera. Wskazywane przez skarżącą zestawienie sprzedanych biletów nie może stanowić potwierdzenia zamiaru zatrzymania się na przystanku niewymienionym w rozkładzie jazdy, ponieważ takiego biletu nie można sprzedać skoro nie jest zapisany w rozkładzie jazdy. Jednak kierowca mógł pasażerce sprzedać bilet do innego przystanku w K. i wysadzić ją na przystanku przed urzędem celnym. Główny Inspektor zauważył również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, gdyż z zeznań kierowcy wynika, że zatrzymał się on na prośbę jednego z pasażerów. Zatem powodem wysadzenia pasażerów nie były nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające zatrzymanie się na właściwym przystanku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M.K. wskazała, że zatrzymanie się na przystanku było losowe i przypadkowe, na które ani kierowca, ani ona nie mieli wpływu. Stwierdziła, że kierowca zatrzymał się na nie wyznaczonym przystanku z powodu złego samopoczucia pasażera, który kupił bilet do Morawicy, kilka kilometrów dalej, gdyż pasażer ten chciał zwymiotować. Opisane okoliczności potwierdzają zeznanie kierowcy i wydruk z kasy fiskalnej. Strona podkreśliła, że właściwie przeszkoliła kierowców i zabezpieczyła się przed sprzedażą biletów do przystanków niewymienionych w rozkładzie jazdy, gdyż do przystanków, których nie ma w rozkładzie jazdy - nie da się kupić biletów. Skarżąca podniosła również, że kontrola została przeprowadzona nieprawidłowo, ponieważ inspektor przeprowadzający kontrolę poruszał się nieoznakowanym pojazdem i nie okazał legitymacji służbowej kontrolowanemu kierowcy. Natomiast powodem odmowy podpisania protokołu kontroli przez kierowcę było niezapisanie tego, co mówił podczas kontroli. W załączeniu do odwołania skarżąca przedłożyła wydruk zestawienia sprzedaży biletów i wskazała, że do przystanku przy urzędzie celnym nie został sprzedany bilet, co świadczy o niezamierzonym zatrzymaniu się przez kierowcę w tym miejscu i dlatego w niniejszej sprawie powinien zostać zastosowany art. 92c ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1907 ze zm.), dalej "ustawa", podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie wszczyna się z przyczyn wymienionych w art. 92c ust. 1 ustawy, m.in. gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli z 9 grudnia 2016 r. stwierdził, że kierowca wykonując przewóz regularny na linii K. – K. realizując kurs z godz. 06.47 zatrzymał pojazd na przystanku, który nie był wyznaczony w rozkładzie jazdy. Powyższe stanowi naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, o którym mowa w I.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organy obu instancji nie uwzględniły argumentacji przewoźnika pozwalającej na zastosowanie art. 92c ustawy uznając, że ma ona jedynie na celu uniknięcie odpowiedzialności. Zgłoszone przez przewoźnika wyjaśnienia wskazywały, że powodem zatrzymania pojazdu na niewyznaczonym dla danego kursu przystanku była prośba pasażera związana z nagłym pogorszeniem się jego stanu zdrowia. W tym miejscu podkreślić należy, że z uwagi na treść art. 92c ustawy, który w istocie ogranicza odpowiedzialność przewoźnika za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wyjaśnienia strony wyjaśniające powody zatrzymania pojazdu poza miejscem określonym w rozkładzie jazdy dla kontrolowanego kursu, powinny stanowić szczególny przedmiot oceny i dociekań organu. Istotne jest bowiem ustalenie, czy przewoźnik miał czy też nie miał wpływu na powstanie naruszenia i czy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do wyjaśnienia i oceny tej kwestii. Zarówno organ odwoławczy jak i Wojewódzki Inspektor argumentowali, że kierowca w trakcie kontroli nie podał przyczyn wysadzenia pasażerki na przystanku niewymienionym w rozkładzie jazdy, nie zgłosił również żadnych zastrzeżeń do protokołu, choć był to najlepszy moment zweryfikowania ewentualnych nieścisłości. Jednak organy te nie zwrócił uwagi, na podniesiony w odwołaniu zarzut, następnie powtórzony w skardze, że kierowca nie wniósł uwag do protokołu i go nie podpisał z tego powodu, że inspektorzy dokonujący kontroli nie chcieli zapisać tego, co kierowca do nich mówi. Powyższa okoliczność powinna była skłonić organy do jej wyjaśnienia. Zasadnym było w tym celu przesłuchanie osób dokonujących kontroli, a następnie skonfrontowanie ich z kierowcą odnośnie przebiegu zdarzenia oraz przebiegu kontroli (zeznania złożone 22 grudnia 2016 r. są dość lakoniczne, ogólne i nie wyjaśniają szeregu istotnych okoliczności). Pożądanym było również odniesienie się i ocenę zapisu wideorejestratora, co do przebiegu zdarzenia i ewentualnego zachowania pasażera po opuszczeniu pojazdu. Wskazane działania umożliwiłyby organowi zweryfikowanie wyjaśnień skarżącego w kontekście całokształtu okoliczności sprawy. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające nałożenie kary pieniężnej. Nie można się również zgodzić z organami, że brak możliwości zakupu biletu do przystanku, na którym nie można wysiąść, nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jak twierdzi organ odwoławczy, kierowca mógł pasażerce sprzedać bilet do innego przystanku w K. i wysadzić ją przed urzędem celnym. Z załączonego do odwołania wydruku zestawienia sprzedaży biletów z kontrolowanego kursu wynika bowiem, że osoby korzystające z tego kursu kupiły w K. bilety do przystanków: K. P., C., O. i M. Z kolei z zezwolenia i rozkładu jazdy (k.27 akt administracyjnych) wynika, że pomiędzy przystankiem K. P., a dwoma przystankami w B. znajduje się przystanek Ś. (J.). Ponieważ przystanek przy Urzędzie Celnym w K. znajduje się – jadąc z K. - za przystankiem K. P., a przed Ś. (J.), logicznym było kupienie biletu właśnie do tego przystanku, a nie do dalej położonej B., co niewątpliwie podniosłoby cenę tego biletu. Dlatego też fakt, że do przystanku Ś. (J.), nie został kupiony żaden bilet, może, w ocenie Sądu, uwiarygadniać wersję skarżącej i jej kierowcy, tj. że faktycznie kierowca był zmuszony zatrzymać się na przystanku nie objętym zezwoleniem, z powodu prośby pasażerki, wymuszonej jej nagłymi dolegliwościami. Takiej sytuacji nie można by przy tym kwalifikować, jak to uczynił organ II instancji, jako zatrzymanie się na prośbę pasażerki nie mającego cechy nadzwyczajnej okoliczności uniemożliwiającej zatrzymanie się na właściwym przystanku. Co do zasady bowiem nie można podzielić poglądu, że prośba pasażera o niezwłoczne zatrzymanie się pojazdu z powodu nagłej choroby pasażera, powiązanej z dolegliwościami wymagającymi szybkiego opuszczenia pojazdu, nie może nigdy stanowić okoliczności, o jakiej mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Opisane wyżej wątpliwości nie zostały jednak wyjaśnione w toku postępowania, gdyż organy w ogóle nie przeanalizowały przedłożonego wydruku zestawienia sprzedaży biletów ze skontrolowanego kursu - co w konsekwencji spowodowało, że organy administracji przy ustalenie stanu faktycznego posłużyły się wersją jednej tylko strony przedstawioną przez kontrolującego w protokole kontroli, bez kompletnego i wyraźnego odniesienia się do wersji przedstawionej przez kierowcę. Brak takiej analizy, a wcześniej zaniechanie zebrania wszystkich możliwych do uzyskania w sprawie dowodów i ich należytej oceny, świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W opinii Sądu orzekającego w niniejszym składzie organy dopuściły się również naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, nagły atak choroby – taki, na jaki powołała się skarżąca w niniejszej sprawie – można uznać za okoliczność, której podmiot wykonujący przewóz drogowy nie mógł przewidzieć, co może w konsekwencji umożliwiać uwolnienie się od odpowiedzialności, o jakiej mowa w art. 92a ustawy o transporcie drogowym, w sposób wskazany w art. 92c ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl) za przyczynę niezależną od kierowcy nie można uznać okoliczności polegającej na nakłanianiu go do zatrzymania się poza przystankiem przez pasażerów, którzy byli przekonani o innej trasie przejazdu. Z inną sytuacją mielibyśmy jednak do czynienia, gdyby zatrzymanie pojazdu poza przystankiem nastąpiło z powodów nadzwyczajnych, przykładowo w razie zasłabnięcia pasażera lub z przyczyn losowych dotyczących kierującego pojazdem. W razie wykazania takiej okoliczności przez zainteresowanego przedsiębiorcę wykonującego przewóz, niewątpliwie należałoby uznać, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Z powyższym poglądem Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości się zgadza. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Organ w szczególności przeprowadzi zasygnalizowane wyżej dowody oraz wszystkie inne niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej. Dokonując oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki egzoneracyjne, o jakich mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, organ uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię tego przepisu. Sporządzając uzasadnienie swego rozstrzygnięcia, organ uwzględni wymogi wynikające z art. 107 § 3 kpa.