II SA/Ke 290/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz E. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w następstwie cofnięcia przez E. M. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak:[...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców J. L., R. S. i A. M. udziału wynoszącego 3/4 części w nieruchomości położonej w K. przy ul. Ł., oznaczonej w dniu nabycia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr 48/1 i nr 48/2 o łącznej powierzchni 7963 m2, którym obecnie w ewidencji gruntów miasta K. odpowiada działka nr 3/14 o pow. 0,1204 ha i części działek nr 5/22 o pow. 1, 3452 ha i nr 3/15 o pow. 8, 7589 ha, stanowiące własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 12.12.2005r., skierowanym do Prezydenta Miasta, E. M. na podstawie art. 111 k.p.a. wniósł o uzupełnienie wyżej wymienionej decyzji, podnosząc, iż nie zgadza się ze stwierdzeniami w niej zawartymi. Zażądał uzupełnienia decyzji w zakresie: 1. ukształtowania decyzji o dowody w sprawie przedstawione do rozpoznania pismem z dnia 05.01.2005r., oraz dowody uzupełnione pismem z dnia 17.10.2005r., 2. wyjaśnienia zmiany decyzji PMRN w K. z dnia [...], zapisanej na planie 21/60 w tej części, w której wyłączyła działkę nr 43 z terenów budowlanych i przywróciła jej z powrotem charakter działki budowlanej, 3. sprostowania orzeczenia, które wypacza żądanie zwrotu, bowiem roszczenia wnioskodawców zostały jednoznacznie określone jedynie do fragmentu działki nr 43, pozostającej poza ogrodzeniem Elektrociepłowni, niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, 4. objęcia orzeczeniem decyzji "powodów dla jakich celów dokonano podziału działki nr 43 na dwie działki o nr 48/1 i 48/2 i decyzją jakiego organu", 5. wyjaśnienia, w którym roku Zakłady Energetyczne nabyły prawo posiadania nieruchomości jako osoba prawna, gdyż zdaniem strony z posiadanych dokumentów jednoznacznie wynika , iż nastąpiło to dopiero po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, 6. wyjaśnienia odmowy kontroli decyzji Wojewody z dnia [...] znak: [...] - jako zagadnienia wstępnego pod względem przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, która pozbawiła strony ochrony prawa podmiotowego, dochodzenia roszczeń wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, 7. wyjaśnienia zapisów ksiąg wieczystych, wskazując, iż "strony nie zostały zaznajomione z protokołem badania akt sprawy księgi wieczystej [...] i dały temu wyraz w pkt 4 pisma z dnia 17.10. 2005r; w związku z tym nie uznają tego dowodu skoro WSA odrzucił ten dowód w sprawie", 8. ustalenia decyzją, "rzeczywistego stanu prawa właścicielskiego fragmentu działki nr 43 potwierdzonego wypisem z ksiąg wieczystych tej części powierzchni, która została przeznaczona w planach miejscowych pod ulicę Łódzką zgodnie z decyzją Wojewody o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej pomiędzy ulicą H. a ul. Z.". Niniejsze pismo zostało potraktowane przez Prezydenta Miasta jako odwołanie i przesłane do Wojewody. Zawiadomieniem z dnia 09.01.2006r., organ odwoławczy poinformował strony o przysługującym im - zgodnie z art. 10 kpa - prawie zapoznania się, przed wydaniem decyzji, ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 15.01.2006r. E. M. złożył pismo do Wojewody oraz Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego, w którym wniósł o "uporządkowanie procedur postępowania administracyjnego w sprawie znak: [...]". Stwierdził nadto, iż żaden ze współuczestników postępowania nie przedłożył organowi II instancji odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak:[...] w jakimkolwiek trybie przewidzianym przez przepisy k.p.a., oraz dodając, że organ próbuje za strony podjąć czynności procesowe im wyłącznie przypisane. Następnie, pismem z dnia 26.01.2006r., znak: [...], organ odwoławczy, mając na uwadze przepisy art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. zwrócił się do E. M. o oświadczenie czy zgadza się na kontynuowanie postępowania odwoławczego czy też w dalszym ciągu żąda uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], znak: [...]. Jednocześnie Wojewoda poinformował stronę, iż przychylenie się do żądania uzupełnienia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], znak:[...] - zawartego w piśmie z dnia 12.12.2005r., może spowodować negatywne następstwami m.in. uchybieniem terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 31.01.2006r., E. M. i R. K. oświadczyli m.in., iż domagają się "uszanowania treści naszych pism skierowanych do Prezydenta Miasta, ich rozpoznania jako dalszy ciąg procesu I instancji". W związku z powyższym Wojewoda, zwrócił pismo E. M. z dnia 12.12.2005r. o uzupełnienie w/w decyzji wraz z aktami sprawy - Prezydentowi Miasta. Następnie, Prezydent Miasta pismem z dnia 21.02.2006r., znak: [...] przekazał Wojewodzie złożone przez E. M. w dniu [...] odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak:[...]. W piśmie tym organ I instancji odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, wskazując jednocześnie, że nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 132 § 1 kpa . Wojewoda pismem z dnia [...] znak:[...] zwrócił się do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji o sposobie załatwienia wniosku E. M. i R. K. o uzupełnienie w/w decyzji, jak również o nadesłanie oryginału odpowiedzi udzielonej stronom wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru tej odpowiedzi. Prezydent Miasta pismem z dnia 01.03.2006r. przekazał Wojewodzie pismo E. M. z dnia 21.02.2006r., dotyczące m.in. wycofania wniesionego odwołania z dnia 13.02.2006r. W piśmie E. M. oświadczył, iż wycofuje wniesione do Wojewody odwołanie z dnia 13.02.2006r., od decyzji [...], a także, iż "nie wyraża zgody uruchomienia odwołania do organu II instancji w trybie przepisu art. 127 kpa, a nasze pismo z dnia 13.02.2006r., proszę załączyć do akt jako dowód". Mając na uwadze powyższe organ II instancji decyzją z dnia [...] znak [...] w oparciu o art. 137 k.p.a. i 138 § 1 pkt. 3 k.p.a umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda przywołując treść przepisu art. 137 Kpa, wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą - wynikające z tego przepisu - przesłanki uniemożliwiające cofnięcie odwołania. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył E. M. wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. Skarżący podniósł, że decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana bez wniosku stron, a powołanie się przez organ na przepis art. 138 Kpa ma na celu jedynie utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo. Podniósł nadto, iż organ II instancji uruchomił postępowanie odwoławcze bez żadnego powodu. Zdaniem E. M. decyzje organu I i II instancji naruszają: - zasadę praworządności (art. 7 kpa), - dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa), - art. 107 § 3 Kpa - określający warunki, jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji. Organy nie dokonały bowiem wykładni przepisów art. 136 ust. 2, art. 137 ust. 2, art. 229 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 21 Konstytucji RP. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydany w sprawie o sygn. akt.II SA/Kr 244/00, jak również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące obowiązku dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym kontroli dokonuje na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja / lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce w szczególności wtedy, gdy strona cofnie odwołanie. Stosownie do art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Takie brzmienie przepisu oznacza, że organ odwoławczy pomimo cofnięcia odwołania zobligowany jest poddać kontroli decyzję organu I instancji w aspekcie naruszenia prawa lub interesu społecznego i dać wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku cofnięcia odwołania, bez sprawdzenia decyzji organu I instancji pod kątem jej zgodności z prawem, mogłoby w niektórych przypadkach doprowadzić w istocie do "utrzymana w mocy" decyzji prawnie wadliwej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jakkolwiek skarżący cofnął odwołanie, to jednak z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy dokonał oceny decyzji I instancji pod kątem jej zgodności z prawem. Nie sposób bowiem uznać by nakaz wynikający z art. 137 k.p.a. został spełniony poprzez lakoniczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające cofnięcie odwołania". Ten brak nie może być sanowany przez sąd administracyjny, albowiem może on kontrolować decyzję organu I instancji jedynie wówczas gdyby była ona przedmiotem kontroli organu odwoławczego. W przeciwnym bowiem razie sąd oceniałby decyzję, która nie była przedmiotem kontroli i oceny organu odwoławczego, co jest oczywiście niedopuszczalne. Uwzględniając przedstawione okoliczności stwierdzić należy, że organ odwoławczy wbrew dyspozycji art. 137 k.p.a., nie dokonał kontroli decyzji organu I instancji i nie dał jej wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, czym naruszył przepisy art. 137 k.p.a. oraz art. 107§ 3 k.p.a. , a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie Wojewoda, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c, oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt. I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.