II SA/Ke 290/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010r. sprawy ze skargi B.P. i J.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania D.Z. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty J. z dnia [...] znak: [...] o aktualizacji ewidencji gruntów obrębu P., gm. J. w przedmiocie nieruchomości oznaczonej nr ewid. 840, stanowiącej własność B. i J. małżonków P. oraz nieruchomości oznaczonej nr ewid. 841, stanowiącej własność D. Z. w zakresie: przebiegu granicy pomiędzy działkami, powierzchni działek, użytków i klas w działkach i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że B. i J. małżonkowie P. wnioskiem z dnia 30.09.2009r. wystąpili do Starostwa Powiatowego w J. o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków wsi P. dla działek nr 840 i 841. Organ na podstawie mapy i wykazu zmian gruntowych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23.09.2009r. za nr 2653-33/2009, na których uwidoczniono działki ewidencyjne nr 840 o pow. 0,58 ha, nr 841/1 o pow. 0,0113 ha i nr 841/2 o pow. 1,7387 ha ustalił, że właścicielami działek nr 840 oraz 841/1 są B. i J. małżonkowie P., natomiast działki nr 841/2 D. Z.. Według organu stan prawny działek nr 840 i 841/2 wynika z wpisów w księdze wieczystej KW 42783 i KW 24795 prowadzonych przez Sąd Rejonowy w J.. Właścicieli działki ewidencyjnej nr 841/1, powstałej na skutek wydzielenia jej z działki nr 841, ustalono na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w J. z dnia 31 lipca 1967r., sygn. Ns 280/67 i zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 5.09.1997r. Mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17.12.2009r. za nr 2653-99/2009 przedstawia działki nr 840 i 841 ze zmianą przebiegu granicy pomiędzy nimi, zmianą powierzchni tych działek oraz zmianą klas i użytków w ich obrębie, w ten sposób, iż wydzielona uprzednio działka nr 841/1 została wykazana jako część działki nr 840. Jako właściciele działki nr 840 o pow. 0,5965 ha wskazani zostali B. i J. małżonkowie P., natomiast jako właścicielkę działki nr 841 o pow. 1,7387 ha wskazano D. Z.. W oparciu o powyższe ustalenia Starosta J. wydał w dniu 2 lutego 2010r. decyzję o aktualizacji ewidencji gruntów, której załącznik graficzny stanowi opisana wyżej mapa. Odwołanie od w/w decyzji wniosła D. Z. zarzucając organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie stanu prawnego działki numer 841 wynikającego z postanowienia Sądu Powiatowego w J. z 31 lipca 1967 roku Sygn. akt Ns 280/67 i dokumentów będących podstawą do jego wydania, według których granica między działkami 840 i 841 powinna przebiegać w linii prostej. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustalił, że w 1987r. dla położnej we wsi J. nieruchomości nr 213/2 o pow. 1,7490 ha urządzono księgę wieczystą nr KW 24795. Podstawą do oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej była mapa z dnia 1.07.1987r. nr ewid. 15/87. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów wsi P. i J. nastąpiła zmiana numeracji, powierzchni i położenia działki nr 213/2, która obecnie odpowiada działce nr 841 o pow. 1,75 ha. Granice działki nr 213/2 na mapie z 1987r., jak i granice działki nr 841 na wyrysie z ewidencji gruntów i budynków z 2006r., stanowią linie proste. W takich granicach J.G. na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 9.01.2007r. darował działkę nr 841 D. Z.. W 1995r. została urządzona księga wieczysta nr KW 42783 dla działki nr 840 o pow. 0,58 ha, położonej w obrębie P. Podstawą do ujawnienia tej nieruchomości w księdze wieczystej była mapa z dnia 27.01.1995r. nr ewid. 28/95, na której granica między działką nr 840 i działką nr 841 przebiega w linii prostej, natomiast zgodnie z opisem zamieszczonym na tej mapie, przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę nr 1 o pow. 5780 m², zapisaną w postanowieniu Sądu Powiatowego w J. z dnia 31 lipca 1967r. Sygn. akt Ns 280/67, mającą urządzona księgę wieczystą pn. "Kolonia P.". Na mocy zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 5.09.1997r. B. i J. małżonkowie P. nabyli od J.S. nieruchomość oznaczoną nr 840 o pow. 58 arów. Organ odwoławczy ustalił, że treść aktu notarialnego z dnia 5.09.1997r. wyklucza możliwość nabycia przez małżonków P. części działki nr 841 oznaczonej jako działka nr 841/1, albowiem nabyli oni jedynie działkę nr 840 o pow. 0,58 ha. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że postanowienie Sądu Powiatowego w J. z dnia 31 lipca 1967r. dotyczy działu spadku po M.S.. Przedmiotem działu była nieruchomość rolna mająca urządzoną księgę wieczystą pn. "Kolonia P." oznaczona jako działka nr 4 o pow. 2,2667 ha. W wyniku działu spadku M.G. nabyła własność nieruchomości oznaczonej nr 2 o pow. 1,6887 ha. J.S. nabył nieruchomości oznaczoną nr 1 o pow. 0,5780 ha ze zmianą polegającą na poszerzeniu działki nr 1 o pas gruntu szerokości 2,35 m, przedstawioną na planie z 1966r., wskutek czego granica między ww. działkami uległa załamaniu. Z porównania mapy wykonanej w 1966r. oraz mapy z dnia 23.09.2009r. wynika, że to właśnie poszerzenie wyodrębniono jako działkę nr 841/1. Zmiana w tym zakresie nie została uwidoczniona w ewidencji gruntów. Figurowała w niej działka nr 213/2 o pow. 1,75 ha, której własność w wyniku działu spadku po M.G.j nabył J.G. Małżonkowie P. nabyli natomiast działkę nr 840 o pow. 0,58 ha od spadkobiercy J.S. – J.S. W ocenie organu drugiej instancji, zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia 5.09.1997r. małżonkowie P. nie nabyli pasa gruntu oznaczonego na mapie z dnia 23.09.2009r, jako działka nr 841/1, a jedynie objęli go w posiadanie. W tej sytuacji za wadliwą uznano decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając. że zarówno mapa z 23.09.2009r. jak i mapa z 17.12.2009r. tworzą nowy stan prawny rozstrzygając o zasięgu prawa własności. Takich podstaw nie daje § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym prowadzenie ewidencji polega na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz § 12 ust. 1 cyt. rozp. określający rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ujawniania w ewidencji gruntów praw osób do gruntów, budynków i lokali. Uzasadniając podjęcie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 k.p.a. organ wskazał, iż poprzez aktualizację danych ewidencji gruntów doszło do zmiany w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów, uprawnionym do opracowania projektu nowej klasyfikacji jest wyłącznie klasyfikator. Zmiany wprowadzone przez organ pierwszej instancji w obrębie działki nr 840 zostały natomiast dokonane w oparciu o dokumentację sporządzoną przez osobę nie będącą klasyfikatorem, a organ do tej okoliczności się nie odniósł. Ponadto uchylając do ponownego rozpatrzenia decyzję Starosty J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził potrzebę dokonania powtórnej analizy opracowań graficznych stanowiących podstawę jej wydania i ewentualne wdrożenie stosownych procedur mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego niewłaściwej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na decyzję organu drugiej instancji B. P. i J. P., nie zgadzając się z jej treścią, podnieśli, że nabyli działkę z uskokiem o szerokości 2,35 m, i w takich granicach znajdowało się ogrodzenie J.G., który nie kwestionował przebiegu granicy. Skarżący wskazali, że wyrysy służące do modernizacji ksiąg wieczystych były wykonane w skali 1:5000 i przedmiotowego uskoku nie dało się na nich zauważyć, a nadto na wyrysie zamieszczono uwagę, że działka nr 840 odpowiada działce z postanowienia Sądu Powiatowego w J. z dnia 31 lipca 1967r. W skardze podniesiono ponadto, że różnice w powierzchni działek nie mogą decydować o ich stanie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010r. uczestniczka D. Z. złożyła pismo procesowe, w którym wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz od skarżących kosztów postępowania w sprawie. Uczestniczka w całości poparła stanowisko wyrażone w decyzji organu drugiej instancji. Podniosła, że powierzchnia jej działki powinna wynosić 1,75 ha, oraz że z takiej powierzchni opłaca podatek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest zasadna . Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rodzaje podejmowanych decyzji przez organ II instancji określa wyczerpująco art. 138 § 1 i § 2 kpa. W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Należy stwierdzić, iż sposób rozstrzygnięcia ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mieści się w granicach określonych przepisem art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2003, IV SA1496/02 M Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2. 04 2001 r. IV SA 208/99 Lex nr 547/45,W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast. M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne". C.H Beck W-wa 2004, str. 207). Wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, przekazanie sprawy organowi I instancji celem dokonania powtórnej analizy materiału dowodowego nie spełnia wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadniającego podjęcie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nadto organ drugiej instancji błędnie wskazał wytyczne, którymi powinien kierować się ten organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ drugiej instancji błędnie ustalił, opierając się na odpisach z ksiąg wieczystych oraz akcie notarialnym z dnia 5.09.1997r., że małżonkowie P. nabyli własność działki nr 840 bez spornego pasa gruntu oznaczonego na mapie z dnia 23.09.2009r. nr 841/1. Figurujące w tych dokumentach dane dotyczące powierzchni działek nr 840 i 841 organ odwoławczy uznał za wiążące w postępowaniu ewidencyjnym. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) to dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Zgodnie zaś z § 60 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) pole powierzchni działki ewidencyjnej należy do jej danych ewidencyjnych. Przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001r., nr 124, poz. 1361 ze zm.) stanowi, iż w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje – na wniosek lub z urzędu – sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z katastru nieruchomości (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1997r., sygn. II CKU 110/97 (Prok. i Pr. 1998/5/28) oraz z dnia 10 lutego 1998r., sygn. II CKU 111/97 (Prok. i Pr. 1998/7-8/29). Wpis w dziale pierwszym księgi wieczystej nie jest objęty domniemaniem prawdziwości, ani nie jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Również powierzchnia nieruchomości określona w akcie notarialnym nie kreuje stanu prawnego nieruchomości (vide uchwała SN z dnia 28 lutego 1989r. sygn. III CZP 13/89). W niniejszej sprawie stan prawny nieruchomości oznaczonych obecnie numerami ewidencyjnymi 840 i 841 nie budzi wątpliwości, albowiem wywodzi się z postanowienia Sądu Powiatowego J. z dnia 31 lipca 1967r. sygn. Ns. 280/67 w sprawie o dział spadku po M. S.. W powołanej sprawie Sąd dokonał podziału nieruchomości rolnej oznaczonej nr 4 o pow. 2 ha 2667 m², dla której była urządzona księga wieczysta "Kolonia P." przedstawionej na planie sporządzonym w dniu 21.03.1964r. przez inż. S.K. wpisanym do ewidencji geodezyjnej w dniu 25.03.1964r. za nr 235/15/75/64. Zgodnie z podziałem M.G. przysądzono na własność działkę o pow. 1 ha 6887 m² oznaczoną nr 2, a działkę nr 1 o pow. 5780 m² przysądzono na własność J. S.. Sąd w sentencji postanowienia działowego określił szczegółowo w sposób opisowy przebieg granicy pomiędzy działkami oznaczonymi nr 1 i nr 2 w oparciu o plan podziału wraz ze zmianą przedstawioną na planie w 1966r. poszerzając działkę nr 1 o 2,35 m do linii oznaczonej kolorem czerwonym na odcinku od drogi wiejskiej w kierunku północno-wschodnim do linii poprzecznej przerywanej. Zmiana naniesiona na planie w 1966r. zgodnie z postanowieniem Sądu w sprawie Ns 280/67 jest stanem prawnym nieruchomości, który dotychczas nie został zmieniony. Nie powstały bowiem jakiekolwiek inne nieruchomości, a strony postępowania swoje tytuły wywodzą z podzielonej nieruchomości nr 4. Obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję było przyjęcie do ewidencji gruntów stanu prawnego wynikającego z w/w postanowienia Sądu Powiatowego w J. oraz mapy inż. S. K. zawierającej szkic przebiegu granic nieruchomości zgodnie z tym postanowieniem. Wobec nie wprowadzenia zmian zgodnie z tytułami własności uznać należy, że od roku 1967 ewidencja nieruchomości będących przedmiotem sprawy była prowadzona wadliwie. J. S. odziedziczył w/w nieruchomość na zasadach sukcesji generalnej i w oparciu o tytuł będący tytułem pochodnym, wywodzącym się z praw J. S. sprzedał ją B. i J. małżonkom P.. Zdaniem Sądu jednoznacznie wynika to również z mapy ewidencyjnej Nr 28/95 wydanej przez Urząd Miejski w J. do założenia księgi wieczystej, zgodnie z którą, tytułem własności dla J. S. jest postanowienie Sądu Powiatowego w J. Sygn. akt Ns 280/67, a działka gruntu oznaczona numerem ewidencyjnym 840 stanowi działkę nr 1 z postanowienia działowego. Przyjęcie zatem przez organ drugiej instancji, iż pas gruntu o powierzchni 113m2 nie jest objęty księgą wieczystą i nie był przedmiotem obrotu jest dowolne, pozbawione podstaw prawnych oraz faktycznych, a stanowisko zajęto wbrew treści dokumentu urzędowego, wydanego przez organ do tego uprawniony. Nie sposób zaakceptować także poglądu organu, według którego podzielono działkę 841 wydzielając z niej powierzchnię 113m2 jako odrębną działkę ewidencyjną. W postanowieniu Sygn. akt Ns 280/67 ustalono granicę między działkami nr 1 i 2 i przypisano im stosownie do określonych granic powierzchnię, nie dokonano dodatkowego podziału działki numer 2. Nie można zatem uznać, jak stwierdził organ drugiej instancji, że żądanie skarżących zmierza do rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa własności. Stan nieruchomości w ewidencji gruntów ma odzwierciedlać jej stan prawny, a ten w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Każde inne oznaczenie i prowadzenie ewidencji dla działek 840 i 841 położonych w obrębie 23 P., jednostka ewidencyjna J. będzie naruszało stan prawny wynikający z tytułu sądowego i będzie zmierzało do tworzenia nowego stanu prawnego na podstawie dokumentów geodezyjnych oraz ewidencji gruntów. Stwierdzenie organu odwoławczego, że na podstawie mapy oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 grudnia 2010r. pod nr 2653-99/2009 polegających na likwidacji w obrębie działki nr 840 konturów klasyfikacyjnych SRVI, SRV i BRV, utworzeniu nowego użytku – W (rowy) doszło do zmian w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest co najmniej przedwczesne. Organ bowiem nie wyjaśnił, czy przyjęta przez geodetę klasyfikacja w odniesieniu do tej części działki nr 840, która powstała z wydzielenia działki nr 841 nie odpowiada klasyfikacji jaka była jej przypisana w obrębie działki nr 841. Dopiero jednoznaczne ustalenie tej kwestii pozwoliłoby organowi na zajęcie miarodajnego stanowiska. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ drugiej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali stan prawny przedmiotowych nieruchomości biorąc pod uwagę przede wszystkim treść postanowienia Sądu Powiatowego w J. z dnia 31 lica 1967r. sygn. Ns 280/67. Odnośnie żądania uczestniczki D. Z. zasądzenia od skarżących kosztów sadowych, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy ustawy nie przewidują zwrotu kosztów między skarżącym a uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Z uwagi na stwierdzone i wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.