II SA/Ke 290/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi S.B. i M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 21 marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też jako "Kolegium"), utrzymało w mocy postanowienie tego organu z dnia 4 marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku S.B i M.B o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z dnia 25 marca 2016 r. znak: [...] w sprawie wszczęcia, na wspólny wniosek współwłaścicieli, postępowania rozgraniczeniowego odnośnie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie Leśna Stara Wieś, gm. Bodzentyn, oznaczonymi działką nr [...], a działkami nr [...] , z uwzględnieniem punktów granicznych z działką nr 566 i działką nr 491. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia 25 marca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Bodzentyn wszczął, na wspólny wniosek współwłaścicieli, postępowanie rozgraniczeniowe odnośnie przebiegu granic pomiędzy ww. nieruchomościami, z których działka nr 622/2 stanowi współwłasność S.B i M.B. W podstawie prawnej postanowienia organ I instancji powołał przepisy art. 29, art. 30 pkt 1 i 4, art. 31 pkt 1 i art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 520 ze zm.), zwanej dalej “ustawą – Prawo geodezyjne i kartograficzne" oraz art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (brzmienie obowiązujące na dzień wydania postanowienia - tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23, ze zm.) zwanej dalej “k.p.a.". Natomiast pismem z dnia 17 stycznia 2019 r. S.B i M.B zwrócili się do Kolegium o unieważnienie ww. postanowienia wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe, zarzucając temu aktowi rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy, na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Dalej Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 k.p.a., art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Kolegium wskazało zatem, że jedynie do postanowień, od których przysługuje zażalenie znajdują zastosowanie m.in. przepisy art. 156-159 k.p.a. W tych natomiast przepisach uregulowane zostało postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności postępowania. Wobec tego Kolegium wywiodło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności można prowadzić tylko w stosunku do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Zdaniem Kolegium, skoro S.B i M.B wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, które to postanowienie nie jest zaskarżalne, to postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia nie mogło się toczyć. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium podkreśliło, że mogą wystąpić różnorodne przeszkody natury podmiotowej i przedmiotowej, które mogą nie pozwalać na wszczęcie postępowania. Jedną z takich przeszkód jest okoliczność, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w odniesieniu do niezaskarżalnych postanowień. Tym samym postępowanie z wniosku S.B i M.B o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, nie mogło zostać wszczęte i prowadzone. Odnosząc się do kwestii wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn decyzji o rozgraniczeniu m.in. działki nr 621 z działką nr 622/2, Kolegium zważyło, że S.B i M.B złożyli do Kolegium wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji organu I instancji. Wniosek ten będzie jednak podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wywiedli S.B i M.B, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w oparciu o prawomocną decyzję nr 62/09 z dnia 15 czerwca 2009 r. znak: [...] Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i innych dokumentów, ujawniono i ustalono, iż rozgraniczenie gruntów i budynków dla wsi Leśna Stara Wieś oraz dla obszaru obecnego Miasta i Gminy Bodzentyn miało miejsce w latach 1967 - 1969 na zlecenie Powiatowej Rady Narodowej w Kielcach. Zdaniem skarżących, w tych okolicznościach ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przedmiotowych działek jest niezasadne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga S.B i M.B jest niezasadna, albowiem kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ ten, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie własne w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Zatem podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi ma kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Bodzentyn z dnia 25 marca 2016 r., podjętego na podstawie art. 29, art. 30 pkt 1 i 4, art. 31 pkt 1 i art. 32 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przedmiocie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Po pierwsze, postanowienie z dnia 25 marca 2016 r. nie jest zaskarżalne, bowiem, jak prawidłowo organ uznał, zgodnie z treścią art. 30 ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Po drugie, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W niniejszej sprawie nie było konieczności wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, gdyż ta okoliczność była niesporna w sytuacji, gdy adresatem postanowienia z dnia 25 marca 2016 r. byli m.in. skarżący. Poza tym Kolegium nie kwestionowało legitymacji procesowej skarżących do wniesienia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia, albowiem podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Wskazać należy, że przesłanka z "innych uzasadnionych przyczyn" nie została skonkretyzowana w k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest natomiast, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na ww. etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OKS 1872/16, niepublikowane). W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania będzie również żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec niezaskarżalnego postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 k.p.a., art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia nieważności takich postanowień. Tym samym nie można domagać się stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie służy zażalenie. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Reasumując, wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. wyrok z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 347/11, LEX 1219023), że ze względu na art. 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności może dotyczyć postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem, to nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tej sytuacji trafnie Kolegium odmówiło, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia objętego wnioskiem. Sąd uznał zatem, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec niezaskarżalnego postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. W tym miejscu zauważyć należy, że Kolegium wskazało, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji o rozgraniczeniu przedmiotowych działek będzie podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. W świetle powyższego, ponieważ skarga okazała się bezzasadna, jak również z urzędu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak w wyroku.