II SA/Ke 293/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2011r. sprawy ze skargi Z.R. na decyzję – rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr 163 w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 293/11 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z.R., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] o obniżeniu Z.R. z dniem 31 stycznia 2011 r. dodatku służbowego z kwoty 510 zł do kwoty 357 zł miesięcznie, tj. o 30 % W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że w dniu 15 grudnia 2010r. Komendant Miejski Policji, na wniosek Komendanta Komisariatu Policji, wszczął w stosunku do asp. szt. Z. R. postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego z uwagi na fakt, że nie realizuje on powierzonych mu zadań służbowych, bowiem od dnia 19 sierpnia 2009 r. do dnia 16 lutego 2010 r. oraz od dnia 1 czerwca 2010 r. do chwili obecnej przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W dniu 7 stycznia 2011 r. Komendant Miejski Policji na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem 31 stycznia 2011 r. obniżył asp. szt. Z. R. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 357 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ocenę wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków służbowych podkreślając, że od dnia 1 czerwca 2010 r. do dnia wydania decyzji nie realizował żadnych zadań służbowych określonych w karcie opisu stanowiska pracy, bowiem przebywał na zwolnieniu lekarskim. Organ II instancji wskazał, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Przytaczając treść przepisu art. 104 ust. 3 ustawy oraz § 9 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 3 cyt. rozporządzenia organ odwoławczy podniósł, że nie wywiązywanie się przez skarżącego z powierzonych mu obowiązków i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych daje podstawę do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku służbowego. Policjant, który od kilkunastu miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w przyznanej dotychczas kwocie, bowiem istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym, a faktycznym wykonywaniem obowiązków lub pełnieniem służby na określonym stanowisku. Organ podkreślił, że dodatek służbowy przyznaje się za należyte i faktyczne wykonywanie obowiązków służbowych, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko służbowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie długotrwała absencja chorobowa nie stanowi podstawy do obniżenia policjantowi dodatku służbowego, jednakże niewykonywanie w tym okresie faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych, przewidzianych w karcie opisu stanowiska pracy daje podstawę do negatywnej oceny wywiązywania się przez policjanta z nałożonych na niego obowiązków służbowych, a tym samym do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że brzmienie § 8 ust. 5 pkt. 2 cyt. wyżej rozporządzenia, do którego odsyła § 9 ust. 5 tego rozporządzenia jasno wskazuje, że wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny, sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych może obniżać dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, organ II instancji wyjaśnił, że na przeszkodzie w podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stoi art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub ich wysokość. Brak należytego realizowania zadań i czynności służbowych, z uwagi na długotrwałe zwolnienia lekarskie, stanowi zmianę uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego. Wobec powyższego organ uznał, że przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby. Organ odwoławczy podkreślił, że dodatek do uposażenia przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków, nie jest natomiast premią za dotychczasową, nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie nałożonych zadań i czynności. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu dotyczącego niedopełnienia obowiązków przez Komendanta KP poprzez nie sporządzenie (na podstawie § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru opinii służbowej (Dz. U. z 2002 r. nr 98 poz. 890 ze zm.) opinii, organ II instancji stwierdził, że jest on bezprzedmiotowy. Zarówno ustawa o Policji jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze zawierają uregulowania prawne dotyczące opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji. Jednakże przepisy te nie mają zastosowania w analizowanej sprawie, bowiem dodatek służbowy asp. szt. Z.R. został obniżony na podstawie § 9 ust. 5 cyt. w zw. z § 8 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, wydawanym w ściśle określonych przypadkach z zachowaniem terminów oraz procedur postępowania wynikających z rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ naruszył art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie mu udziału w toczącym się postępowaniu, na potwierdzenie czego wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało mu doręczone w trakcie zwolnienia lekarskiego, czym naruszono tajemnicę korespondencji oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, że wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie bazowano na zwolnieniach lekarskich skarżącego, które są stronie znane z urzędu. Wobec powyższego zawiadamianie zainteresowanego o zakończeniu czynności dowodowych stanowiłoby stratę czasu. Z.R. nie przebywał w żadnej zamkniętej placówce zdrowotnej, a stan jego zdrowia nie ograniczał możliwości uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu zaznaczyć należy, że art. 10 kpa daje stronom możliwość udziału w każdym stadium postępowania, wobec powyższego nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżący skorzystał z tego prawa przed organem II instancji. Organ II instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie znalazł również podstaw do uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Miejski Policji wydając zaskarżoną decyzję, uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sposób wyczerpujący zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i słusznie przedłożył nad indywidualny interes policjanta interes społeczny, wyrażający się racjonalnym wydatkowaniem środków publicznych przeznaczonych na uposażenia funkcjonariuszy Policji. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Z.R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że w/w orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję miał na względzie fakt, że Z.R. od wielu miesięcy nie realizował zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jego stanowiska pracy. Organ nie uwzględnił natomiast faktu, że autor skargi nie wykonywał zadań i czynności służbowych z przyczyn od niego niezależnych, tj. z powodu choroby i przebywania na zwolnieniu lekarskim. Przytaczając treść przepisu art. 121 ustawy o Policji, skarżący zarzucił, że organy błędnie przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Zmiany, o jakich mowa we wskazanym przepisie nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, czy też pozostawanie bez przydziału służbowego. Autor skargi podał, że w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może w drodze rozporządzenia ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, jednak minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które uregulowałyby te kwestie. Skarżący ponadto wskazał, że ma zastrzeżenia co do trybu zastosowania art. 108 kpa, gdyż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania rygory natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie ulega wątpliwości, że skarżący Z.R. przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich w okresie od dnia 19 sierpnia 2009 roku do 16 lutego 2010 roku oraz od 1 czerwca 2010 roku do daty wydania decyzji organu II instancji (tj. do [...]) i co za tym idzie, nie wykonywał w tym czasie żadnych obowiązków służbowych. Mając to na uwadze organy obu instancji uznały za zasadne obniżenie otrzymywanego przez niego dodatku służbowego o 30% na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia. Przepis ten pozwala na obniżenie policjantowi przyznanego dodatku służbowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do pytania, czy fakt przebywania policjanta na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i związane z tym niewykonywanie przez niego obowiązków służbowych, jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o jakim mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia. Odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa bez sięgnięcia do treści art. 121 ust.1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Przepis ten stanowi niewątpliwie gwarancję niezmienności uposażenia policjanta w razie zaistnienia określonych w nim zdarzeń uniemożliwiających pełnienie służby, m.in. w czasie choroby. Dodatek służbowy przyznawany w oparciu o § 9 ust.1 rozporządzenia jest dodatkiem do uposażenia o charakterze stałym (a więc ustalonym w stawkach miesięcznych stosownie do art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 i 5 ustawy o Policji) w rozumieniu art. 121 ust.1. Mając na uwadze ratio legis omawianego przepisu, obniżenie dodatku służbowego należnego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, może nastąpić jedynie w razie zaistnienia takich zmian, które nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, uniemożliwiającą mu wykonywanie obowiązków służbowych. W stanie faktycznym sprawy, policjant nie pełnił faktycznie służby i nie realizował powierzonych mu obowiązków właśnie z uwagi na chorobę i pozostawanie w związku z tym na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Taka okoliczność w żadnym razie nie może zostać uznana za zmianę, mającą wpływ na prawo do uposażenia policjanta lub na jego wysokość, w rozumieniu art. 121 ust.1 ustawy o Policji, gdyż stanowisko oparte na takim założeniu zaprzecza zawartej w tym przepisie ustawowej gwarancji stałości uposażenia policjanta w okresie choroby. Dlatego nie do zaakceptowania jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "nie wywiązywanie się przez skarżącego z powierzonych mu obowiązków i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych daje podstawę do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku służbowego". W rzeczywistości bowiem, niewykonywanie przez skarżącego czynności służbowych pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, powodującą konieczność pozostawania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Nie ulega wątpliwości, że właściwy minister nie skorzystał z delegacji zawartej w zacytowanym wyżej przepisie, a zatem należy przyjąć, że ani w ustawie ani w innym akcie rangi podustawowej nie ma wyjątków od zasady stałości uposażenia policjanta w okresie choroby, tj. poszczególnych składników tego uposażenia i ich wysokości, poza koniecznością uwzględnienia zmian, o jakich mowa w art. 121 ust.1 in fine, nie mających jednak – jak już wyżej wyjaśniono – zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Tymczasem oba orzekające w niniejszym przypadku organy uznały, że podstawą prawną obniżenia dodatku służbowego należnego skarżącemu pozostającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim jest § 9 ust. 5 rozporządzenia, dla którego delegacja ustawowa znajduje się w art. 104 ust. 3 ustawy o Policji. Podkreślenia przy tym wymaga, że przypadki obniżania dodatków służbowych (zamieszczone między innymi w § 9) ustalone zostały na podstawie art. 104 ust.6 ustawy o Policji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Określone w § 9 ust. 5 tego rozporządzenia "szczególnie uzasadnione przypadki", w których dochodzi do obniżenia dodatku służbowego nie dotyczą jednak sytuacji, gdy policjant nie wykonuje czynności służbowych z uwagi na chorobę i związany z tym fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim. Inna interpretacja tego przepisu jest - w ocenie Sądu - nie do przyjęcia, gdyż omija delegację ustawową z art. 121 ust.2 ustawy o Policji i pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony uposażenia policjanta w okresie choroby, wyrażoną w ustępie pierwszym tego artykułu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II zostało wydane ma podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające pogląd prawny przedstawiony powyżej.