II SA/Ke 293/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2015 r. znak: w przedmiocie zasiłku stałego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego P. M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [....] w przedmiocie zasiłku stałego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskiem z dnia 23.10.2014r. J. S. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Organ I instancji przyznał wnioskodawczyni zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej na okres od 1.10.2014r. do 31.10.2015r. w kwocie 389 zł miesięcznie, (pkt 1) ustalając wysokość tego świadczenia jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej tj. 542 zł, a posiadanym dochodem tj. 153 zł. W pkt 2 decyzji z dnia 6.11.2014r. stwierdzono, że J. S. przysługuje składka na ubezpieczenie zdrowotne – od 1.10.2014r. do 31.10.2015r. na zasadach określonych w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S., kwestionując wysokość przyznanego jej w pkt 1 świadczenia i zarzucając organowi I instancji błędną interpretację przepisów art. 8 ust. 3, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz nieuwzględnienie art. 2 i art. 3 tej ustawy. W tym zakresie strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30.09.2008r. sygn. akt II SA/Bk 385/08 oraz komentarz do ustawy o pomocy społecznej autorstwa W. Maciejko, P. Zaborniaka, wydanie z 2014r. Dodatkowo w odwołaniu wskazano na trudną sytuację materialno-bytową wnioskodawczyni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie podkreśliło, że zasiłek pielęgnacyjny nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy, w którym enumeratywnie wyliczono przychody, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 cyt. ustawy. W konsekwencji zasiłek pielęgnacyjny (uzyskiwany przez stronę w kwocie 153 zł) podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.03.2012r. sygn. akt I OSK 1901/11. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. decyzję Kolegium wniosła J. S., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. Uzasadniając powyższe skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej zarzutów, a przedstawiona przezeń argumentacja jest lakoniczna i zawiera fragmenty z komentarza z literatury przedmioty – bez odniesienia się do meritum sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 13.05.2015r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik J. S. sprecyzował zarzuty skargi, podnosząc zarzuty naruszenia przez decyzję Kolegium: 1. prawa materialnego a mianowicie: błędną wykładnię art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 21 ust. 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych - poprzez bezpodstawne wliczenie do dochodu zasiłku pielęgnacyjnego - podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów wskazuje na brak możliwości uznania zasiłku pielęgnacyjnego za składnik dochodu ze względu na jego nieprzysparzający a wyłącznie kompensacyjny charakter; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania decyzji organu I instancji oraz zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz uniemożliwia rzetelne dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności: - nie wyjaśnienie dlaczego oparto się wyłącznie na wykładni językowej przepisów art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, podczas gdy pojawiające się rozbieżności w orzecznictwie podniesione przez skarżącą wskazują na uzasadnione wątpliwości co do literalnej wykładni brzmienia wskazanych przepisów i istnieje konieczność zastosowania dodatkowo wykładni systemowej i celowościowej w przedmiotowej sprawie. W dniu 20.05.2015r. pełnomocnik skarżącej złożył w tut. Sądzie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10.04.2015r. o przyznaniu J. S. emerytury od 21.03.2015r. – w wysokości 3.067,25 zł brutto od 1.05.2015r., przy czym za okres od 21.03.2015r. do 31.03.2015r. w wysokości 1.088,34 zł brutto. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Zgodnie z art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja z Samorządowego Kolegium Odwoławcze, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu J. S. zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej na okres od 1.10.2014r. do 31.10.2015r. w kwocie 389 zł miesięcznie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że jakkolwiek w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia (okoliczność bezsporna), to sprzeciw skarżącej budzi pomniejszenie wysokości zasiłku stałego o kwotę pobieranego przezeń zasiłku pielęgnacyjnego – to jest 153 zł. W badanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w związku z § 1 pkt 1 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.07.2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r. poz. 823). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Natomiast stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto w myśl art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jak wynika z kolei z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w dniu zgłoszenia wniosku o pomoc społeczną w formie zasiłku stałego, jedynym dochodem J. S. był zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, przyznany na okres od 1.10.2014r. do 31.10.2015r decyzją z dnia 6.11.2014r. (k. 39). Uwzględniając treść przytoczonych przepisów stwierdzić trzeba, że ustawa o pomocy społecznej nie pozwala organom orzekającym w niniejszej sprawie w przedmiocie wysokości przyznanego świadczenia na niezaliczenie do dochodu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. W przepisie art. 8 ust. 4 ustawy zostały bowiem enumeratywnie wyliczone wszystkie przychody, które na potrzeby ustalenia spełniania kryterium dochodowego nie podlegają zaliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ustawy. Wobec zamkniętego charakteru przedmiotowego katalogu organom przyznającym świadczenia nie przysługuje jakakolwiek uznaniowość w zakresie ustalania dochodu strony. Tym samym niedopuszczalne jest, żądane przez skarżącą, wykroczenie poza treść tej regulacji poprzez brak zaliczenia do jej dochodu zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.03.2012r. o sygn. akt I OSK 1901/11, w którym stwierdzono, że zasiłek pielęgnacyjny, jako niewymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jako uzasadnienie tego poglądu wskazano, że "jeżeli zważyć, że zarówno zasiłek stały, który przyznawany jest w myśl art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobom o dochodach niższych niż kryterium dochodowe jak i zasiłek pielęgnacyjny, przyznawany osobom niepełnosprawnym nie posiadającym zabezpieczenia socjalnego - finansowane są ze środków publicznych, a przyznawane są z reguły na dłuższe okresy, to nie można stawiać znaku równości pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym a jednorazowymi zasiłkami celowymi lub świadczeniami socjalnymi. Te ostatnie, mające charakter jednorazowy, ustawodawca nakazał pominąć przy ustalaniu dochodu właśnie dlatego, że przyznanie ich w konkretnym miesiącu nie wpływa w sposób znaczący na sytuację materialną osoby ubiegającej się o zasiłek stały. Inaczej przedstawia się sprawa w przypadku świadczeń cyklicznych jakimi są dodatki mieszkaniowe lub zasiłki pielęgnacyjne, wypłacane co miesiąc". W konsekwencji, przyznanie J. S. zasiłku stałego przy ustaleniu jego wysokości jako różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej tj. 542 zł a posiadanym dochodem tj. 153 zł, nastąpiło w sposób prawidłowy. Nie sposób przy tym podzielić stanowiska strony o naruszeniu w niniejszej sprawie wskazanych w piśmie z dnia 13.05.2015r. przepisów prawa materialnego, bądź postępowania. Analizując treść zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdzić trzeba, że jej uzasadnienie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa – stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. W rezultacie brak podstaw by zarzucić organowi odwoławczemu brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.), bądź naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 K.p.a.). Co się zaś tyczy zarzutów co do przyjętej przez organy wykładni językowej przepisów art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy wskazać trzeba, że dokonanie wykładni celowościowej tych regulacji byłoby możliwe wyłącznie gdyby istniały wątpliwości co do ich literalnego brzmienia. Mając na uwadze, że takowe nie istnieją, w myśl zasady clara non sunt interpretanda, nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie pierwszeństwo miała wykładnia literalna. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. O przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 250 ustawy P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r. poz. 490).