II SA/Ke 293/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzj z [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na przechowanie pasz i płodów rolnych, przewidzianej do realizacji na części działki nr ewid. [...], położonej we wsi P., gm. [...]. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła, że rozstrzygnięcie nie jest wystarczająco precyzyjne, narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kpa. Organ nie uzasadnił jej zdaniem, w sposób wystarczający, potrzeby dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy nieruchomości. Sporządzona analiza nie jest wystarczająco dokładna i zawiera lakoniczne stwierdzenia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało, że sprawa ustalenia, na wniosek B. i P. Ł., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na przechowywanie pasz i płodów rolnych przewidzianej do realizacji na części działki nr ewid. [...], położonej we wsi P., gm. [...], była dwukrotnie przedmiotem analizy i oceny Kolegium, które po rozpoznaniu odwołania M. C., decyzją z [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, a kolejną decyzję organu I z [...], Kolegium uchyliło decyzją z [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Jako przesłankę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano brak uzasadnienia dla ustalonych w sprawie parametrów, a tym samym, nie wykonanie analizy urbanistycznej w sposób zgodny z prawem, prawidłowy i pozwalający zrozumieć, w jaki sposób zostały ustalone poszczególne wartości parametrów planowanej inwestycji. Po zwrocie akt z Kolegium, Burmistrz Miasta [...] zlecił uprawnionemu architektowi opracowanie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie sporządził na nowo projekt decyzji o warunkach zabudowy. Po dokonaniu analizy uzupełnionego materiału dowodowego, w tym nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w aspekcie zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Organ wskazał, że dla obszaru, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem B. i P. Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na części działki nr ewid. gruntu [...], brak jest planu miejscowego. W ocenie Kolegium, złożony w sprawie wniosek spełnia obecnie wymagania przepisów prawa, ponieważ zawiera wszystkie niezbędne elementy. W ramach wymagań w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego, w badanej decyzji organu I instancji określono w sposób prawidłowy i wystarczająco dokładny rodzaj inwestycji i jej przeznaczenie, a następnie takie parametry jak: - linię zabudowy – 18,0 m od krawędzi drogi powiatowej, wyznaczoną południową elewacją ciągu zabudowy gospodarczo-magazynowej na działce nr [...]; - szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku gospodarczego od 13,8 m do 18,4 m; występujące w obszarze analizowanym budynki gospodarcze posiadają zmienną szerokość frontu w granicach ok. 9,0 do 31 m. Średnia wielkość frontu budynków gospodarczych wynosi 17,2 m. Uwzględniając możliwość zmiany o 20% średniej, wielkość ta będzie wynosiła od 13,8 m do 18,4 m; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - jej gzymsu, attyki, okapu dachu wyznacza się dla budynku gospodarczego na wysokości od 3,0 do 5,0 m; wysokość kalenicy od 6,5 m do 8,5 m; jak wynika z załączonej do akt Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa posiadająca linię okapową w przedziale ok. 3,0 - 5,0 m; wysokości kalenicy są zróżnicowane do 8,5 m; - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu objętego wnioskiem od 0,15 do 0,25; jak wynika z ww. Analizy, w granicach obszaru analizowanego wielkość ta mieści się w granicach od 0,05 - 0,35, a wartość średnia wynosi 0,25; wartość obecnego wskaźnika na terenie inwestycji wynosi 0,15. Zatem wskaźnik został ustalony prawidłowo; - układ połaci dachowych dla zabudowy gospodarczej "równoległy" do granicy działki o dachu jednospadowym i kącie nachylenia połaci 10-35 stopni; z Analizy wynika, że w granicach obszaru analizowanego występują dachy jedno i dwuspadowe o prostopadłym i równoległym układzie kalenicy do granic z działkami sąsiadującymi oraz kącie nachylenia połaci do 35 stopni. W ocenie Kolegium, ww. parametry zostały ustalone przez organ I instancji w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. Nadto, zgodnie z treścią § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w przypadku lokalizacji projektowanego budynku w granicy działki lub w odległości 1,5 m, stosowny zapis winien być umieszczony w decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie taki zapis został zawarty w badanej decyzji ze stosownym uzasadnieniem. Jak wynika z Analizy, na działce nr [...] zlokalizowany jest ciąg zabudowy gospodarczo-magazynowej usytuowany bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Także na innych nieruchomościach znajdują się obiekty usytuowane w granicy z sąsiednimi działkami, i tak na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]/3 usytuowany jest ciąg zabudowy gospodarczo-magazynowej. Jednocześnie organ I instancji zasadnie podkreślił, iż ostateczne rozstrzygniecie kwestii szczegółowego usytuowania obiektu w stosunku do granic sąsiednich nieruchomości nastąpi na następnym etapie realizacyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym strony postępowania będą mogły podnosić skutecznie zarzuty co do lokalizacji inwestycji w granicy. Obecne postępowanie nie rozstrzyga ostatecznie tej kwestii. W rozpoznawanej sprawie w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że na działce inwestora nr [...] znajduje się ciąg zabudowy gospodarczo-magazynowej usytuowany bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Także na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]/3 zlokalizowany jest ciąg zabudowy gospodarczo-magazynowej. Zatem zabudowa w granicy i przy granicy sąsiedniej nieruchomości posiada odwzorowanie w istniejącym sposobie zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego i wnioskowana zabudowa nie zakłóci istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium, organ w sposób wystarczający uzasadnił możliwość dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy lub przy granicy - bez jego przesądzenia, które należy do następnego etapu postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w zarezerwowaną dla organów administracji architektoniczno-budowlanej ocenę dopuszczalności lokalizacji zabudowy w odległościach od granic nieruchomości mniejszych niż normatywne z punktu widzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. poprzez pryzmat przesłanek określonych w § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie warunków zabudowy nie może zatem być przesądzona kwestia dopuszczalności budowy po granicy z uwagi na rozmiary działki stanowiącej teren inwestycji, czy z uwagi na nienormatywne zbliżenie do granic tej działki budynków na nieruchomościach sąsiednich. Szczegółowe usytuowanie obiektów budowlanych względem granic działki jest co do zasady domeną prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie analizie poddano teren wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m, zaś granice obszaru pokazano na mapie w skali 1:1000. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek i przeprowadził wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. SKO podkreśliło, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z orzecznictwem sądowym rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W ramach wymagań w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego w badanej decyzji organu I instancji odpowiednio określono: linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość okapu, geometrię dachu. Ww. parametry znajdują pełne uzasadnienie w sporządzanej analizie i są ustalone zgodnie z odpowiednimi przepisami ww. rozporządzenia. Ponadto analizowana w trybie odwoławczym decyzja obejmuje warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Wskazano w niej także, iż linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem czarnym i przedstawiono na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W świetle § 9 powołanego rozporządzenia, części składowe analizowanej decyzji o warunkach zabudowy stanowią: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2). Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy zawiera komplet części składowych wymaganych powołanymi wyżej przepisami. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Analiza sporządzona została w sposób wystarczająco dokładny by na jej podstawie ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że badana decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga w zakresie usytuowania projektowanego do realizacji obiektu i nie przesadza władczo o możliwości jego realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie promesą pozwolenia na budowę. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. C. zarzuciła decyzji z [...] naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, że analiza, do której zobowiązuje ustawa, została przeprowadzona w sposób zdawkowy i fragmentaryczny. W następstwie tego ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w sposób rażąco naruszający ład przestrzenny. Jej zdaniem, nie można traktować lakonicznych stwierdzeń za analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podniosła, że w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji na próżno szukać chociażby jednego zdania uzasadnienia dla dopuszczenia możliwości lokalizacji planowanego budynku bezpośrednio przy granicy z jej działką. Samo stwierdzenie o dopuszczeniu lokalizacji bezpośrednio przy granicy daje możliwość projektowania, a następnie wnioskowanie o wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Bez dopuszczenia takiej lokalizacji w decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie ma żadnej możliwości starania się o lokalizację bliższą niż 3 m od granicy z jej działką, a ustanowienie takiego zapisu spowoduje z dużą dozą prawdopodobieństwa, że w pozwoleniu na budowę rozstrzygnięte zostanie usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z jej działką. Skarżąca zwróciła uwagę, że w obszarze analizowanym znajduje się jedynie gospodarstwo rolne inwestorów, jako jedyne posiadające zabudowania w granicy (działka nr [...] oraz [...]). Poza tym w obszarze analizowanym znajduje się kaplica kościelna i sklep spożywczo-przemysłowy wraz z wiejską świetlicą. Zatem warunek dopuszczenia lokalizacji planowanego budynku przy granicy może mieć wpływ na negatywne kształtowanie przestrzeni jako harmonijnej całości, tym samym ład przestrzenny będący istotą i podstawą w sprawach ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego, które skutkują koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Oznacza ona, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy prawidłowo oba organy ustaliły, iż objęty wnioskiem inwestorów obiekt – budynek gospodarczy przeznaczony na przechowywanie pasz i płodów rolnych, wpisuje się w określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasadę dobrego sąsiedztwa. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na podstawie § 3 ust 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (dalej analiza) wynika, że przedmiot inwestycji zlokalizowany został w sąsiedztwie istniejącej wzdłuż drogi powiatowej zabudowy mieszkaniowej, garażowej i gospodarczej. Planowany budynek gospodarczy uzupełnia przy tym zabudowę zagrodową znajdującą się na działkach nr [...] i [...] i jako taki niewątpliwe stanowi jej kontynuację. Kwestią sporną pomiędzy stronami jest natomiast dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji tego budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] należącą do M. C.. Orzekając w tym przedmiocie organy oparły się na treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zgodnie z którym w przypadku lokalizacji projektowanego budynku w granicy działki lub w odległości 1,5 m, stosowny zapis winien być umieszczony w decyzji o warunkach zabudowy. O ile w decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia (podobnie zresztą jak w poprzednich zapadających w tej sprawie decyzjach Burmistrza Miasta [...], uchylanych z tego między innymi powodu przez organ odwoławczy), o tyle w motywach zaskarżonej decyzji organ II instancji – powołując się na analizę – podniósł, że na działce nr [...] zlokalizowany jest ciąg zabudowy gospodarczo-magazynowej usytuowany bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Także na innych nieruchomościach znajdują się obiekty usytuowane w granicy z sąsiednimi działkami, i tak na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]/3 usytuowany jest ciąg zabudowy gospodarczo-magazynowej. Zdaniem SKO, zabudowa w granicy i przy granicy sąsiedniej nieruchomości posiada odwzorowanie w istniejącym sposobie zabudowy występującej w granicach obszaru analizowanego i wnioskowana zabudowa nie zakłóci istniejącego w tym obszarze ładu przestrzennego. Odnosząc się do przedmiotu sporu w sprawie podkreślić należy, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma, nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tych decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w przepisach rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę, obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą same w sobie porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisów § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana, niemniej jednak, skoro prawodawca przesądził o dopuszczeniu możliwości określenia lokalizacji budynku w decyzji o warunkach zabudowy z odstępstwem od ogólnych wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy – w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki – powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia, ponieważ co do zasady w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 169/15, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rację ma przy tym skarżąca, że oczywistym jest, iż w sytuacji dopuszczenia możliwości usytuowania w granicy planowanego budynku (co zresztą było treścią wniosku), z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestorzy z takiego zapisu decyzji o warunkach zabudowy skorzystają. Oznacza to z kolei, że organ administracji architektoniczno-budowlanej – w razie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym sytuującym planowany budynek w granicy z sąsiednią działką – będzie mógł odstąpić od zastosowania wymogów odległościowych, o jakich mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie ulega także wątpliwości, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości sytuowania budynku w granicy, jako że w sposób oczywisty ogranicza sposób zabudowy i zagospodarowania działki sąsiedniej, powinno mieć charakter wyjątkowy i uzasadniony szczególnymi okolicznościami wynikającymi z zastanego na gruncie, utrwalonego i powszechnie występującego na danym terenie sposobu zabudowy w obszarze analizowanym. Okoliczności te winny być przedmiotem zarówno analizy sporządzanej w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., jak i oceny organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy obejmuje on swym orzeczeniem dopuszczenie możliwości posadowienia objętego wnioskiem budynku w granicy. Jak wynika z części tekstowej analizy (pkt 5), na działce inwestora nr ewid. [...] zlokalizowany jest ciąg zabudowy gospodarczo-magazynowej usytuowany bezpośrednio przy granicy działki o nr ewid. [...]. Ponadto, także na działce nr ewid. [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...]/3 znajduje się ciąg zabudowy gospodarczo-magazynowej. Z tych względów autor analizy uznał, że propozycja inwestora – w kwestii lokalizacji w granicy działki – posiada wyraźne odzwierciedlenie takiego właśnie sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym, a projektowany budynek gospodarczy będzie stanowił kontynuację tej formy zabudowy tj. istniejącego ciągu budynków zlokalizowanych w zachodniej granicy działki i nie zaburzy ładu przestrzennego w sołectwie P.. Takie samo uzasadnienie (będące faktycznie przytoczeniem treści analizy) przedstawiło Kolegium dla akceptacji przyjętej w decyzji organu I instancji możliwości usytuowania budynku w granicy z działką skarżącej. Ocenę powyższą Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednak za niewystarczającą dla uznania, że decyzja objęta skargą nie narusza prawa. Jak wynika z akt sprawy, w obszarze analizowanym - w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. – znajdują się tylko dwie działki ewidencyjne wykazujące takie cechy zabudowy, które przesądziły – w świetle przeprowadzonej analizy – o możliwości usytuowania budynku gospodarczego w granicy z działką skarżącej. Są to działki nr [...] i nr [...]. Na tej ostatniej działce zlokalizowany jest ów ciąg zabudowy gospodarczo-magazynowej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]/3, którego istnienie uzasadnia – zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji - możliwość usytuowania kolejnego budynku w granicy, tym razem z działką nr [...]. Obie działki (nr [...] i [...]) stanowią własność inwestorów P. Ł. i B. Ł. i tworzą jedną funkcjonalną całość. O ile – mając na uwadze wykazany w analizie obszar analizowany – nie ma w niniejszej sprawie wątpliwości co do kontynuacji funkcji, to możliwość usytuowania budynku w granicy z sąsiednią działką, z uwagi na wagę i znaczenie takiego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy dla całego procesu budowlanego, powinno zostać poddane znacznie głębszej analizie aniżeli przeprowadzona przez organ w zaskarżonej decyzji. Przy założeniu, że obszar analizowany objął minimalne normy wielkościowe przewidziane w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. (tj. trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów), nie można nie zauważyć, że ład przestrzenny na tak wyznaczonym obszarze określili sami inwestorzy sytuując budynki gospodarcze w granicach z sąsiednimi działkami. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że na działce skarżącej od strony wschodniej granicy znajdują się dwa niewielkie budynki gospodarcze, gdyż w zdecydowanej części jest ona niezabudowana, a budynki te zlokalizowane są od strony drogi, której charakter nie został zresztą ustalony. Poza tym, w obszarze analizowanym znajduje się tylko budynek sakralny na działce nr [...]/2. Faktycznie zatem sposób zabudowy w terenie objętym analizą wynika jedynie z usytuowania budynków na dwóch działkach należących do inwestorów. W tej sytuacji rozważenia wymagało, czy wszystkie te okoliczności uzasadniają orzeczenie w przedmiocie dopuszczenia możliwości usytuowania następnego budynku w granicy oraz czy w stanie faktycznym sprawy zakreślenie obszaru analizowanego o minimalnych parametrach jest wystarczające do określenia panujących na terenie, którego dotyczy wniosek, charakterystycznych i utrwalonych cech zabudowy w zakresie ładu i porządku przestrzennego - pod kątem możliwości usytuowania budynku gospodarczego w granicy z sąsiednią działką. Brak rozważań organu w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji – mając na względzie poczynione wyżej uwagi – raz jeszcze dokona oceny możliwości usytuowania budynku inwestorów w granicy działki, a wydane rozstrzygnięcie należycie uzasadni poprzedzając je stosowną analizą.