II SA/Ke 294/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia 4 marca 2010r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 11 grudnia 2009r. znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o odmowie przyznania M. H. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że M. H. wnioskiem z dnia 8 maja 2009r. zwrócił się do MOPS o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie uchylało kolejno zapadłe w sprawie decyzje organu I instancji odmawiające przyznania wnioskowanego dodatku: z dnia 11 maja 2009r. i z dnia 21 sierpnia 2009r. i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odmawiając decyzją z dnia 11 grudnia 2009r przyznania M. H. dodatku mieszkaniowego organ pierwszej instancji stwierdził, że Wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu położonego w S. przy ul. S. 11/47. W odwołaniu M. H. podnosił, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Zarzucał organom brak staranności w realizacji ustawowych zadań jakie spoczywają na Gminie w ramach ustawy o pomocy społecznej. W ocenie odwołującego, działania Gminy zmierzają do "społecznego wykluczenia jego rodziny". Stwierdził, że negatywna decyzja organu nie jest adekwatna do obecnej i przeszłej sytuacji jego rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. H. decyzją z dnia 4 marca 2010r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podkreślając, iż warunkiem udzielenia pomocy w formie dodatku mieszkaniowego jest legitymowanie się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, bądź w przypadku braku tego tytułu, oczekiwanie na przysługujący lokal zamienny albo socjalny. Organ ustalił, że pismem z dnia 5.11.2008r Zarząd Zasobów Komunalnych w S. wypowiedział B. i M. H. z dniem 1.03.2009r umowę najmu lokalu mieszkalnego, położonego w S. przy ul. S. 11/47. Powodem wypowiedzenia były zaległości czynszowe. Małżonkowie H. wystąpili do Sądu Rejonowego w S. przeciwko Gminie S. z pozwem o uznanie wypowiedzenia umowy najmu za bezskuteczne. Wyrokiem z dnia 3 marca 2009r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w S. oddalił powództwo małżonków H. Ich apelację od tego wyroku oddalił Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2009r. sygn. [...]. Z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji, tj. 15 czerwca 2009r., M. H. przestał legitymować się tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy ustalił również, że M. H. nie jest osobą oczekującą na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Nie była bowiem kierowana do sądu sprawa o eksmisję, a zatem nie ma podstaw, aby małżonkowie H. mogli ubiegać się o przyznanie lokalu socjalnego lub zamiennego. Organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007r., sygn. I OSK 214/06, zgodnie z którym dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego, strona będzie spełniała przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do uzyskania dodatku mieszkaniowego. SKO podniosło, że brak tytułu prawnego do lokalu oraz fakt, że M. H. nie oczekuje na lokal zamienny albo socjalny wyłącza możliwość przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji nie ma znaczenia, czy zostały spełnione dalsze warunki, od których ustawodawca uzależnił przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jednakże organ wyjaśnił, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie ma przeszkód aby studiującą w innym mieście córkę zainteresowanego zaliczyć do rodziny wnioskodawcy. W kwestii zaś niepełnosprawności B. H. organ wskazał, że w świetle informacji z MOPS ww. orzeczenia takiego nie posiada. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2010r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. H., nie precyzując dokładnie żądania. Skarżący zarzucił MOPS, iż przy wydawaniu decyzji w latach 2003-06 dopuścił się rażącego naruszenia ustawy o dodatkach mieszkaniowych i nie dołożył należytej staranności w zakresie oceny sytuacji prawnej i materialnej jego rodziny, przez co działania Gminy w tym zakresie były nieadekwatne do jej potrzeb. Podkreślił, że sądy powszechne w sprawie o uznanie wypowiedzenia umowy najmu za bezskuteczne uchyliły się od ustalenia czy Gmina S. prawidłowo wywiązywała się z obowiązku wypłacania dodatku mieszkaniowego. Z tego względu uważa, iż w tej chwili przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym może dochodzić ochrony słusznych i niezbywalnych praw i interesów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010r. skarżący złożył pismo procesowe wnosząc o uznanie stosunku najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego za trwający między nim i jego małżonką jako najemcami a Gminą S. jako właścicielem ww. nieruchomości. W piśmie tym podniósł, że skoro nadal zamieszkuje wraz z rodziną w przedmiotowym lokalu, a Gmina S. nie wystąpiła do sądu o eksmisję to zgodnie z art. 674 Kodeksu cywilnego stosunek najmu nie wygasł. Skarżący wskazał również, że za okres od marca 2009r. do czerwca 2010r. uiszczał czynsz wpłacając na konto Zarządu Budynków Komunalnych Sp. z o.o. w S. kwoty po 1 zł miesięcznie (w sumie 16 zł). Podniósł nadto, że MOPS jak i Gmina nie informowali go o możliwości obniżenia wysokości czynszu. Przedmiotem skargi do WSA w Kielcach jest zatem również żądanie obniżenia czynszu do wysokości będącej w zasięgu możliwości finansowych skarżącego. W jego ocenie bowiem przyznanie dodatku mieszkaniowego nie wyklucza pomocy w formie obniżenia czynszu. Skarżący wskazał ponadto, że organy administracji naruszyły art. 9 k.p.a., gdyż ich pracownicy nie udzielali mu informacji o jego sytuacji prawnej. Dodatkowo wskazał, że pracownicy MOPS uniemożliwili mu złożenie niektórych wniosków. W końcowej części pisma skarżący podniósł, że naruszone zostały jego konstytucyjne prawa, a Konstytucja, jako najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej, powinna być stosowana bezpośrednio zarówno przez organy administracji jak i sądy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w tym zakresie badając, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sformułowanie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, iż sąd administracyjny nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Z treści skargi jak również złożonego pisma procesowego wynika, że skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu co do możliwości decyzyjnych zarówno orzekających w niniejszej sprawie organów administracji jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem skargi jest wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2010r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą M. H. przyznania dodatku mieszkaniowego jaka zapadła w postępowaniu wszczętym jego wnioskiem z dnia 8 maja 2009r. Zakresem rozstrzygnięć Sądu nie mogą więc być objęte inne decyzje wydawane przez MOPS w S. na przestrzeni lat 2003-2006, a w szczególności nie jest możliwe badanie przez Sąd zasadności ich wydania. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), zwana dalej jako ustawa, której przepisy stosowały organy obu instancji, reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach. Przewidziany w tej ustawie dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Nie oznacza to jednak, że o przysługiwaniu tego świadczenia decyduje subiektywne przekonanie wnioskodawcy. Ustawodawca określił warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Do warunków tych należą: 1) tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy, 2) spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisach art. 3 ustawy, 3) odpowiednia wielkość lokalu określona z uwzględnieniem tzw. normatywnej powierzchni lokalu w art. 5 ustawy. Wszystkie wyżej wskazane warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a także okoliczność, że skarżący nie oczekuje na przysługujący mu lokal zamienny albo socjalny. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy dodatek ten, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. M. H. zajmował przedmiotowy lokal mieszkalny należący do Gminy S. w oparciu o umowę najmu. Umowa ta została z powodu zaległości czynszowych wypowiedziana przez Gminę z dniem 1.03.2009r. Wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 674 k.c. Przepis ten stanowi, że jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, poczytuje się w razie wątpliwości, że najem został przedłużony na czas nie oznaczony. Wobec prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt [...] oddalającego powództwo przeciwko Gminie S. o uznanie za bezskuteczne wypowiedzenia przedmiotowej umowy najmu, Kolegium prawidłowo przyjęło, że skarżący nie dysponował tytułem prawnym do zajmowanego lokalu. Z faktu, że tytułem czynszu najmu za okres od marca 2009r do czerwca 2010r. skarżący wpłacił na konto Zarządu Budynków Komunalnych Sp. z o.o. w S. ustaloną jednostronnie przez samego siebie kwotę 16 zł (1 zł miesięcznie) nie wynika, w świetle wskazanych wyżej okoliczności, że umowa najmu przedmiotowego lokalu została przedłużona w sposób dorozumiany w trybie art. 674 k.c. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) przewiduje bowiem w art. 18 ust. 1, że osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego są obowiązane do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie. W myśl ust. 2 tego przepisu, z zastrzeżeniem ust. 3, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, odpowiada wysokości czynszu, jaki właściciel mógłby otrzymać z tytułu najmu lokalu. Jeżeli odszkodowanie nie pokrywa poniesionych strat, właściciel może żądać od osoby, o której mowa w ust. 1, odszkodowania uzupełniającego. Sam fakt wnoszenia opłat za zajmowany lokal nie uprawnia zatem do twierdzenia, że między stronami trwa w sposób dorozumiany stosunek najmu. Od dnia 1.03.2009r. M. H. zajmuje zatem przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Nie oczekuje on przy tym ani na lokal zamienny, ani lokal socjalny, a tylko w tym przypadku - jak wynika z treści pkt 5 ust. 1 art. 2 ustawy skarżący miałby prawo zajmując lokal komunalny bez tytułu prawnego, ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., sygn. I OSK 214/06 (LEX nr 319405), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, strona będzie spełniała przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przyznaniu prawa do lokalu zamiennego albo socjalnego. Orzeczenie w wyroku eksmisyjnym o przyznaniu takiego lokalu ma bowiem charakter konstytutywny. W tym kontekście podnoszony przez skarżącego zarzut, że Gmina S. nie wystąpiła do sądu powszechnego o eksmisję jego rodziny z zajmowanego lokalu, a tym samym posiada on prawo do dodatku mieszkaniowego, jest niezasadny. Przesłanką nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Fakt utraty tytułu prawnego do lokalu powoduje, że nie można nabyć prawa do dodatku mieszkaniowego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, niezależnie od tego czy postępowanie o eksmisję zostało wszczęte czy nie. Postępowanie o eksmisję jest bowiem jednym ze skutków utraty tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, a jego zakończenie nie ma bezpośredniego wpływu na prawo do dodatku mieszkaniowego. Jeżeli w wyroku eksmisyjnym sąd powszechny ustali, że skarżącemu przysługuje prawo do lokalu socjalnego, dopiero wtedy zostanie spełniona przesłanka umożliwiająca uzyskanie, przy spełnieniu pozostałych ustawowych kryteriów, prawa do dodatku mieszkaniowego. Zarzut naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji sprawy. Skarżący nie wskazał o jakich konkretnie okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie został poinformowany. Nie wskazał też w jaki sposób poniósł w niniejszej sprawie szkodę z powodu nieznajomości prawa i nieudzielenia przez organ niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W kwestii odmowy przyjęcia przez MOPS niektórych jego wniosków, również nie wskazał o jakie konkretnie wnioski chodzi. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze i ww. piśmie procesowym, tj. rażące naruszenie prawa przez decyzje wydawane w latach 2003-06, kwestia uchylenia się przez sądy powszechne od ustalenia czy Gmina S. prawidłowo wywiązywała się z obowiązku wypłacania dodatku mieszkaniowego, żądanie obniżenia wysokości czynszu, nie dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy. Prawidłowe jest zatem stanowisko orzekających w sprawie organów administracji publicznej, że M. H. w świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest uprawniony do otrzymania tego świadczenia. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.