II SA/Ke 295/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia I.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ustalające dla I.S. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł w związku z samowolną rozbudową budynku gospodarczego na cele rekreacji indywidualnej, znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności. W dniu 5.08.2013 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili kontrolę na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], w wyniku której stwierdzono, że na działce tej znajduje się murowany budynek o wymiarach ok. 11,0 x 7,0m. Ustalono także, że decyzją z dnia [...] Naczelnik Gminy udzielił Z. S. pozwolenia na budowę na tej nieruchomości budynku gospodarczego, zaś decyzją z dnia [...] zgody na jego użytkowanie. Zestawienie powyższych danych ze stanem faktycznym pozwoliło na ustalenie, że po dniu 31.03.2005 r. budynek został rozbudowany w kierunku północno - wschodnim o cześć murowaną o wymiarach w rzucie 3,5 x 7,0m, w której wydzielone są trzy pomieszczenia oraz w kierunku południowo - zachodnim o taras z zadaszeniem o wymiarach w rzucie 2,5 x 7,0m, oraz że zmieniła się funkcja tego budynku z gospodarczego na rekreacyjny (letniskowy). I.S. oświadczyła do protokołu, że inwestorem rozbudowy był jej nieżyjący mąż – Z. S. Wskazała przy tym, że prawdopodobnie w 2005 r. inwestor zrealizował taras z zadaszeniem od strony południowo - zachodniej, natomiast w kierunku północno - wschodnim budynek został rozbudowany w 2006 r. Dodała, że nie posiada żadnych dokumentów związanych z ww. robotami budowlanymi. Oświadczyła również, że spadkobiercami ustawowymi po jej zmarłym mężu oprócz niej są dzieci: A.D., E.W. i G.S. W związku z dokonanymi ustaleniami organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego. Dokonując oceny możliwości legalizacji samowolnej rozbudowy w oparciu o zapisy Uchwały Nr 48/2006 Rady Gminy Zagnańsk z dnia 17.05.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Samsonów na terenie gminy Zagnańsk, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nakazał I.S., A.D., E.W. i G.S. wstrzymać zrealizowaną samowolnie rozbudowę budynku gospodarczego i nałożył na te osoby obowiązek przedłożenia w terminie do 31.12.2013 r. stosownych dokumentów. Termin ten na wniosek I.S. był przedłużony do 31 maja 2014 r. W związku z nałożeniem obowiązku złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, pismem z 23.05.2014 r. I.S. poinformowała, że wystąpiła do Sądu Rejonowego o stwierdzenie nabycia spadku po mężu oraz o ustanowienie kuratora dla A. D. z uwagi na to, że nie jest jej znany jej adres. Decyzją z [...] PINB nakazał I.S., A.D., E.W. i G.S. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku. Organ II instancji w dniu [...] uchylił zarówno tę decyzję jak i postanowienie z [...]. W uzasadnieniu, powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 2116/10 wskazał, że jego zdaniem nieżyjącej już E.W. ani też A.D. i G.S. w chwili obecnej nie przysługuje status strony, bowiem nie legitymują się oni prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym Z.S. I.S. jako osoba ujawniona w księdze wieczystej wypełnia krąg osób wskazanych w art. 52 prawa budowlanego, gdyż wyłącznie tylko tej osobie obecnie przysługuje prawo własności. W związku z takimi zaleceniami organ I instancji prowadził dalsze postępowanie tylko z udziałem I.S. oraz spadkobierców po zmarłym właścicielu nieruchomości sąsiedniej, natomiast bez udziału spadkobierców ujawnionego w księdze wieczystej Z.S. W związku z tym, postanowieniem wydanym na podstawie art. 148 ust. 2 i 3 obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów PINB nałożył tylko na I.S., a następnie postanowieniem z [...] ustalił jej opłatę legalizacyjną w wysokości 25 tysięcy złotych. Rozpoznając odwołanie od tego postanowienia Wojewódzki Inspektor wskazał, że podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, jak i ocenę prawną wyrażoną przez ten organ. Zauważył, że poza sporem pozostaje fakt, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku gospodarczego zostały wykonane samowolnie tj. bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że bez żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje kwestia ewentualnego ustalenia następców prawnych po zmarłym inwestorze. I.S., z uwagi na fakt, że w chwili obecnej jest jedynym właścicielem nieruchomości, na mocy art. 52 Prawa budowlanego, zobowiązana jest do ponoszenia skutków naruszenia przepisów prawa budowlanego. Organ I instancji zasadnie umożliwił zalegalizowanie samowoli budowlanej, a ponieważ żądane dokumenty zostały przedłożone, organ I instancji zobowiązany był ustalić należną opłatę legalizacyjną, której uiszczenie w ustawowym terminie stanowi obligatoryjny warunek zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy zauważył, że stosownie do art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ust. 1 w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika obiektu budowlanego (w). Przepis ust. 2 art. 59f stanowi, że stawka opłaty wynosi 500 zł, zaś ust. 3, że kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy - Prawo budowlane. W odniesieniu zatem do budynku rekreacji indywidualnej, opłatę legalizacyjną należało ustalić według następującego wzoru: 500 (stawka opłaty) x 1,0 (współczynnik kategorii obiektu) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu) x 50 (pięćdziesięciokrotne podwyższenie stawki opłaty) = 25 000 zł. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Inspektor stwierdził, że organ I instancji ustalił prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej i nakazał jej uiszczenie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z pouczeniem, że nieuiszczenie opłaty w ustawowym terminie poskutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Dodał, że termin w jakim należy uiścić opłatę legalizacyjną jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie istnieje możliwość jego przedłużania. Także sytuacja materialna i osobista skarżącej nie mogła być brana pod uwagę przy ocenie zasadności nałożonego obowiązku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie I.S. wskazała, że jej skarga dotyczy jedynie terminu, w jakim została zobowiązana do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skarżąca podniosła, że utrzymuje się jedynie z emerytury w wysokości 1600 zł i dlatego nie jest w stanie uiścić ww. opłaty w terminie siedmiu dni. Wniosła o umożliwienie jej uiszczanie tej opłaty w formie rat miesięcznych w ciągu 5 lat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie dodając, że nie jest możliwe wydłużenie terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 52 prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Oznacza to, że wszelkie rozstrzygnięcia wydawane na podstawie przepisów wymienionych w art. 52 powinny być kierowane do tych osób, co oczywiście nie oznacza, że zawsze muszą być kierowane do wszystkich tych osób. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ponieważ decyzje te dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów Prawa budowlanego, ich adresatem w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jako sprawca tych wykroczeń. Dopiero gdy z jakichś powodów (na przykład niemożność ustalenia inwestora, brak po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i.t.p) nie jest możliwe nałożenie obowiązków na inwestora, należy je nałożyć na właściciela lub zarządcę. W niniejszej sprawie, co prawda organy nie poczyniły wprost takich ustaleń, ale skoro odwołują się w tej mierze do świadczeń I. S., że rozbudowę prowadził bez jej wiedzy i zgody wyłącznie jej mąż Z. S., w świetle braku innych dowodów świadczy to o uznaniu przez organy, że to właśnie on był inwestorem. Z S. zmarł [...]. Ze znajdujących się w aktach dokumentów w postaci aktu własności ziemi, postanowienia (jego odbitki kserograficznej) o założeniu księgi wieczystej oraz treści księgi wieczystej, z której wydruk znajduje się w aktach organu II instancji, właścicielami nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie rozbudowany budynek, byli oboje małżonkowie. Ponieważ Z. S. zmarł, obecnie współwłaścicielami tej nieruchomości, oprócz I. S., są jego spadkobiercy. Dopóki nie zakończy się postępowanie w sprawie o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest wiadome, kto i w jakich częściach spadek ten dziedziczy. Absolutnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że dopóki nie zapadnie prawomocne postanowienie stwierdzające nabycie spadku, jedyną właścicielką tej nieruchomości jest I.S. Jej udział bowiem w prawie własności wynosi ½ (o ile faktycznie jak to oświadczyła na rozprawie przed sądem, mąż nie ujął jej w testamencie, przekazując cały majątek dzieciom). Jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność, postanowienia i decyzje o jakich mowa w art. 52 Prawa budowlanego powinny być kierowane do wszystkich współwłaścicieli (por. komentarz do Prawa budowlanego pod red. Andrzeja Glinieckiego wydanie I LexisNexis, Warszawa 2012 r. – str. 503), a nie tylko wybiórczo do niektórych, jak to się stało w niniejszej sprawie. W tej sytuacji organ powinien był zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 97§1 pkt 4 kpa. Niewątpliwie bowiem w sytuacji, gdy nie ma inwestora, na którego wyłącznie można by nałożyć obowiązki z art. 48 i 49 Prawa budowlanego, obowiązki te powinny być nałożone na wszystkich współwłaścicieli, o ile nieruchomość stanowi współwłasność, jak to ma miejsce w tej sprawie. Obowiązkiem organu jest zaś ustalenie tych współwłaścicieli, co wymaga, zwłaszcza w sytuacji gdy spadkobierca pozostawił testament, uzyskania prawomocnego postanowienia stwierdzającego nabycie spadku bądź poświadczenia dziedziczenia. W niniejszej sprawie zachodziła także druga z podstaw do zawieszenia postępowania, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Jak bowiem wynikało to z odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...], w lipcu 2014 r., a więc w toku postępowania administracyjnego zmarła E.W. Tymczasem organ II instancji zamiast zawiesić postępowanie uchylił decyzję organu I instancji i polecił mu prowadzenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej bez udziału spadkobierców inwestora, będącego jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości. Odnosząc się do wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2012 w sprawie II OSK 2116/10, na który powołał się organ uzasadniając swoje stanowisko co do braku obowiązku prowadzenia postępowania z udziałem wszystkich współwłaścicieli, to zauważyć należy, że sprawa, w jakiej wyrok ten został wydany, dotyczyła odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno – budowlany, w sytuacji gdy inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. NSA w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że dla postępowania o pozwolenie na budowę uzyskanie postanowienia stwierdzającego nabycie spadku nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z czym skład orzekający w niniejszej sprawie w całości się zgadza. NSA wskazał również, że do czasu uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie ma podstaw do traktowania jakiejkolwiek osoby jako spadkobiercy. Z tym ostatnim zdaniem należałoby się zgodzić pod warunkiem, że chodzi o przyznanie danej osobie jako spadkobiercy jakiegoś prawa bądź nałożenie obowiązku. Zdaniem składu orzekającego nie jest natomiast konieczne do dopuszczenia kogoś do samego udziału w toczącym się postępowaniu wykazanie się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku (poświadczeniem dziedziczenia). Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 3 czerwca 2009 w sprawie II OSK 315/08, dotyczącej samowoli budowlanej, w której jednak inaczej niż w niniejszej sprawie, postępowanie było prowadzone z udziałem inwestora; NSA podkreślił, że niewątpliwie spadkobiercy zmarłego właściciela winni brać udział w postępowaniu nawet jeżeli nie legitymują się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, które ma deklaratoryjny charakter. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie z udziałem D. K. i M. N. jako spadkobierców współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej, nie żądając (słusznie) od nich postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. M.; jednocześnie zaś uznały, że spadkobiercy ustawowi (będący jak by to wynikało z oświadczenia skarżącej także spadkobiercami testamentowymi) nie mają statusu strony, z którym to stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Reasumując, organy prowadząc postępowanie legalizacyjne z udziałem tylko I. S., błędnie (z naruszeniem art. 80 kpa) uznanej za wyłączną właścicielkę, a faktycznie będącej jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, i nakładając tylko na nią obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, pomimo braku ustaleń (i podstaw do takich ustaleń) że była ona inwestorem samowolnej rozbudowy, naruszyły przepisy art. 52 oraz 28 kpa. W tej sytuacji zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, a także postanowienie z dnia 13 października 2014 r., nakładające obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów tylko na skarżącą podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po Z.S. oraz ewentualnie również po E.W., o ile okaże się, że dziedziczyła ona po swoim ojcu, a następnie prowadzić je z udziałem wszystkich współwłaścicieli i na nich wszystkich nakładać obowiązki, mające na celu legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi to są one nieuzasadnione. Wskazać bowiem należy, że po pierwsze, termin 7 – dniowy do uiszczenia opłaty legalizacyjnej wynika z art. 59g Prawa budowlanego i nie może być przez organy nadzoru budowlanego zmieniany, a w szczególności wydłużany, jak tego żąda skarżąca. Po drugie, na obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej sytuacja materialna i rodzinna osoby, na którą ten obowiązek nałożono, nie ma żadnego wpływu.