II SA/Ke 296/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji znak: [...] z dnia [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., o odmowie przyznania S. S. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego na zakup produktów żywnościowych i innych związanych ze świętami Bożego Narodzenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w związku z zarzutami podniesionymi przez S. S. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego oraz nakazało udzielenie szczegółowych wyjaśnień co do rozdysponowania posiadanych środków finansowych, przeznaczonych na zasiłki celowe w grudniu 2009r. W wyniku tego postępowania zostało ustalone, iż pomoc w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2009r. otrzymało 108 rodzin i osób (111 świadczeń) na łączną kwotę 12.238,86 zł. Dodatkowo przyznano świadczenia w naturze w postaci realizacji recept i zasiłków celowych w sklepach na łączną kwotę 1.577,12 zł. W sumie wydatkowano 13.815,98 zł. Średnia kwota zasiłku celowego w formie pieniężnej przyznana była 47 rodzinom (52 świadczenia) i wynosiła 100,07 zł. Wśród tych rodzin, najwyższą kwotę zasiłku celowego 875 zł otrzymała trzyosobowa rodzina (matka samotnie wychowująca cztero i dwuletnie dziecko). Zasiłek przeznaczony był na pokrycie kosztów pobytu rodziny w schronisku. Najniższe kwoty jakie przyznano rodzinom wynosiły od 20 zł do 80 zł z przeznaczeniem głównie na dofinansowanie zakupu środków czystości i żywności. Dla 61 osób samotnie gospodarujących średnia kwota zasiłku celowego w formie pieniężnej wyniosła 115,33 zł. Największą kwotę -1000 zł przeznaczono na pokrycie kosztów pobytu osoby bezdomnej w schronisku za okres 2 miesięcy oraz dofinansowanie do kosztów zakupu odzieży i obuwia oraz kwotę 500 zł, którą przyznano 50-cio letniej kobiecie, która po 34 latach pracy zawodowej straciła zatrudnienie, a zakład pracy od czerwca 2009r. płacił jej nieregularnie wynagrodzenie w niskich kwotach; ponadto oprócz wysokich kosztów utrzymania mieszkania w bloku ponosiła ona również koszty leczenia związane z długotrwałą chorobą. Pozostałe kwoty zasiłków kształtowały się w wysokości od 350 zł do 100 zł. Natomiast najniższe kwoty, jakie przyznano osobom samotnie gospodarującym wynosiły od 15 zł do 50 zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości i żywności. Pomocy w takiej wysokości otrzymało 29 osób. Wśród wszystkich 61 osób, które skorzystały w miesiącu grudniu 2009r. z tej formy pomocy znalazły się w przeważającej części osoby: niepełnosprawne, pobierające zasiłek stały z MOPS - 24 osoby, osoby długotrwale chore ponoszące koszty leczenia, u których choroba ogranicza w znacznym stopniu możliwości zarobkowania – 16, osoby bezdomne – 6 oraz 15 osób borykających się głównie z problemami długotrwałego bezrobocia, brakiem bądź niskimi kwalifikacjami oraz żadnymi bądź niewielkimi dochodami niezbędnymi do normalnej egzystencji. W okresie czterech dni grudnia 2009 r. tj. 22, 23, 24, 28 pomoc, na łączną kwotę 1.975 zł, otrzymało 13 osób samotnie gospodarujących i 7 rodzin,. W okresie od 1 do 21.12.2009r. pomoc finansową na zakup opału przyznano 3 osobom samotnym i 1 rodzinie, na łączną kwotę 1.370 zł, w okresie od dnia 22 do 28.12.2009r. pomocą na zakup opału objęto 2 osoby samotne i 1 rodzinę na łączną kwotę 980 zł. Z kolei od dnia 10.12.2009r. o pomoc finansową wnioskowało 20 osób samotnie gospodarujących, otrzymali oni w sumie 2.969 zł, w kwotach od 50 zł do 200 zł oraz 9 rodzin, które otrzymały pomoc w wysokości 1.585 zł w kwotach od 80 zł do 340 zł. Ponadto od dnia 22.12.2009r. o ww. pomoc zwróciły się 4 osoby i pomoc ta zamknęła się w kwocie 780 zł, w kwotach od 500 zł do 50 zł. Natomiast 26 osób i rodzin, które złożyły wnioski w grudnia 2009r., otrzymały pomoc w miesiącu następnym. Następnie organ II instancji podał, że S. S. jest osobą samotnie gospodarującą - zamieszkuje wspólnie z rodzicami i siostrą, jednak prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Z uwagi na brak własnego dochodu nie ponosi on żadnych kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Od dnia 25.11.2008r. jest zarejestrowany w PUP w O., jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Posiada wykształcenie wyższe prawnicze, w dniu 19.09.2009r. zdał egzamin na aplikację adwokacką. W złożonym w dniu 03.12.2009r. oświadczeniu S. S. zeznał, iż utrzymuje się z pomocy osób postronnych i niespokrewnionych. Natomiast w oświadczeniu do protokołu z dnia 16.12.2009r. zeznał, że jego sytuacja osobista, dochodowa i majątkowa nie uległa zmianie od ostatniego wywiadu środowiskowego z dnia 3.12.2009r. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że odwołujący się spełnia kryterium dochodowe, kwalifikujące do uzyskania pieniężnych, bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Niemniej jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż S. S. taką pomoc uzyskuje, pozostając pod opieką ośrodka pomocy społecznej. Decyzją z dnia 05.11.2009r. skarżący otrzymał zasiłek celowy na żywność, środki czystości, obuwie i bieliznę osobistą w wysokości 200 zł, decyzją z dnia 25.11.2009r. otrzymał zasiłek okresowy na miesiące: październik, listopad i grudzień 2009r. w wysokości 240 zł miesięcznie, oraz decyzją z dnia 14.12.2009r. otrzymał zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 77,50 zł. Łączna wysokość udzielonej pomocy na przestrzeni miesięcy od października do grudnia 2009r. wyniosła 997,50 zł. Zaskarżoną decyzją odmówiono natomiast stronie przyznania pomocy na zakup produktów żywnościowych i innych związanych ze świętami Bożego Narodzenia. Następnie Kolegium powołując treść art. 3 ust. 3 i 4, art. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazało, że chociaż bezrobocie jest jedną z przesłanek uprawniających do ubiegania się o pomoc społeczną, nie stanowi, podobnie jak i pozostałe przesłanki, podstawy do żądania zaspokojenia wszystkich życiowych potrzeb, a zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać. Decyzja o odmowie lub przyznaniu prawa do pomocy w formie zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ ma swobodę wyboru rozstrzygnięcia. Zatem organ ds. pomocy społecznej ma prawo decydować w ustalonych okolicznościach sprawy o przyznaniu, bądź odmowie przyznania takiego świadczenia, jak również o jego wysokości. Oceny takiej dokonuje na tle konkretnych okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę swoje możliwości finansowe. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż S. S. w miesiącu grudniu 2009r. nie pozostał bez wsparcia ze strony MOPS w O. - łączna wysokość udzielonych w tym miesiącu świadczeń wynosiła 317,50 zł, dlatego też decyzja odmawiająca udzielenia mu dalszej pomocy na zakup produktów żywnościowych i innych, związanych ze świętami Bożego Narodzenia, jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji przyznał, iż uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji w części nie odpowiadało wymogom art. 107 § 3 Kpa, dlatego też po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie sanowało tę wadliwość. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż z wyliczonej przez odwołującego się kwoty 21.478,73 zł, pozostałej do rozdysponowania do dnia 28.12.2009r. wydatkowano 16.526,66 zł (w tym 3.975 zł na zasiłki celowe, 1.409 zł na zasiłki celowe specjalne, 10.019,81 zł za opał, 1.000 zł na zasiłek celowy zwrotny, 122,85 zł na zakup leków dla podopiecznych). Z kolei z pozostałej kwoty 4.952,07 zł muszą być uregulowane należności za pobyty osób skierowanych przez MOPS do schronisk (matki z dziećmi) w wysokości 1.200 zł oraz należy zapewnić środki na refundację zasiłków wypłacanych osobom przebywającym na terenie innych gmin, którym przysługuje prawo wystąpienia do MOPS o zwrot wypłaconych świadczeń. Organ nadmienił, iż potwierdzeniem prawidłowości gospodarowania środkami przez organ I instancji jest wyrażenie przez Prezydenta Miasta O. w dniu 31.12.2009r. zgody na zwiększenie planu na zasiłki celowe do kwoty 696.083 zł, w celu zabezpieczenia środków finansowych na zobowiązania roku 2009. Kolegium nie podzieliło zarzutu, dotyczącego nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu argumentując, że organ I instancji nie ma obowiązku z urzędu informowania strony przed wydaniem decyzji jakimi środkami dysponuje i ilu osobom przyznał pomoc. Przed wydaniem decyzji organ nie dysponował dokładnymi informacjami w tym zakresie, gdyż na bieżąco rozpoznawał kolejne wnioski. Natomiast dane zawarte w decyzji, określają sposób rozdysponowania posiadanych środków finansowych na dzień jej wydania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł S. S., domagając się na podstawie art. 269 p.p.s.a. w związku z wyrokiem NSA z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 254/07, uchwałą NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bądź ewentualnie jej uchylenia w całości; W uzasadnieniu skarżący przytoczył treść art. 269 p.p.s.a i wskazał, że ustrój oraz zasady działania i funkcjonowanie samorządowych kolegiów odwoławczych w trybach kolegialnych reguluje ustawa z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Następnie cytując wybrane fragmenty podanych wyżej orzeczeń stwierdził, że w wydaniu decyzji SKO z dnia [...], oraz [...] brali udział ci sami członkowie kolegium, co powoduje naruszenie przepisów ustrojowych ustawy o kolegiach, czego konsekwencją musi być stwierdzenie nieważności decyzji bądź jej uchylenie. Dalej zarzucił, że po dniu 9 grudnia 2009r. były osoby, które dostały pomoc od MOPS w O., skoro więc ośrodek ten posiadał środki finansowe to nie było podstaw, aby jemu takiej pomocy odmówić powołując się na brak środków finansowych. Podkreślił, że jeszcze w dniu wydania decyzji ośrodek dysponował kwotą 21 tysięcy zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim przypadku Sąd w ramach swojej właściwości j (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) mógłby ją uwzględnić. Z zawartych w niej zarzutów należy domniemywać, iż zdaniem S. S. zaskarżona decyzja została wydana przez członków SKO, którzy podlegali wyłączeniu od rozstrzygania jego sprawy z chwilą, gdy została przez niego złożona pierwsza skarga na ich decyzję do sądu administracyjnego, co miało miejsce 5 listopada 2009r. Takie wyłączenie w jego ocenie wynika z uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007r. oraz wyroku TK z dnia 15 grudnia 2008r. Autor skargi uważa, że skoro ci sami członkowie kolegium uczestniczyli w wydawaniu decyzji w jego sprawach, po ich zaskarżeniu przez niego do sądu administracyjnego, to takie postępowanie stanowi naruszenie przepisów ustrojowych, dotyczących funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych. Powołany przez autora skargi art. 269 p.p.s.a. dotyczy mocy wiążącej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dla składów orzekających sądów administracyjnych. Wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008r. dotyczy interpretacji powyższego przepisu, z uchwały NSA z dnia 26 października 2009r. wynika, że NSA ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Tak więc ani przepis art. 169 p.p.s.a. ani też powołane orzeczenia NSA nie potwierdzają zasadności zarzutu. Z uchwały NSA z 22 lutego 2007r. wynika, że art. 24 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa ma zastosowanie do członka SKO w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od której nie służy odwołanie). Wyrok TK z dnia15 grudnia 2008r. dotyczy tej samej problematyki. Stanowi on bowiem, że art. 24 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (złożonego z mocy art. 127 § 3 kpa), gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Również i ta uchwała NSA oraz wyrok TK nie mają żadnego związku z rozstrzyganą sprawą. Dotyczą one bowiem postępowań prowadzonych na skutek wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 kpa, a więc, gdy kolegium wydaje decyzję w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez ten sam organ w pierwszej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie organem I instancji był Prezydent Miasta O.. Z samego faktu brania udziału w rozpoznawaniu indywidualnej sprawy, która następnie została zaskarżona do sądu administracyjnego, nie wynika przesłanka do wyłączenia pracownika od rozpoznawania kolejnych spraw złożonych przez ten sam podmiot. Kolejne sprawy skarżącego, które były przedmiotem rozstrzygania przez SKO, mają samodzielny, odrębny charakter, z uwagi na inny przedmiot i inny stan faktyczny oraz prawny, a okoliczność, iż łączy je tożsamość podmiotu który składa wniosek, nie pozbawia tych spraw odrębnego charakteru. Tym samym brak podstaw do stwierdzenia, iż w wydawaniu zaskarżonej decyzji brali udział członkowie Kolegium, którzy podlegali wyłączeniu. Nie jest również trafny zarzut skargi, że skarżącemu powinna zostać przyznana pomoc w postaci zasiłku celowego, gdyż organ I instancji dysponował środkami pieniężnymi i objął taką pomocą osoby, które w tym samym czasie złożyły wniosek o przyznanie zasiłku. Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz. U. nr 64 poz. 593 ze zm./ w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Oznacza to, że organy administracji mają możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy zależnie od jej okoliczności i posiadanych środków na zaspokojenie potrzeb osoby uprawnionej do uzyskania pomocy, a organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony. Zatem zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub też, że jego rozmiar będzie różny od tego, który określił we wniosku. Uznaniowość nie oznacza swobody organu orzekającego, który swoje stanowisko musi należycie uzasadnić. Podkreślić przy tym należy, że jeśli organ pomocy społecznej oceni z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własną zdolność finansową i uzna, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w oczekiwanej przez niego wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organ ustalił, że w miesiącu grudniu 2009r. zasiłek celowy przyznano osobom, które tak jak skarżący, nie miały dochodu, ale ich sytuacja życiowa była gorsza. Pomocą objęto bowiem osoby niepełnosprawne, przewlekle chore, rodziny z dziećmi i osoby bezrobotne, których bezrobocie wynikało z obniżonej zdolności znalezienia pracy z powodu wieku, niskich kwalifikacji zawodowych, czy też w ogóle ich braku. Natomiast skarżący (który z wykształcenia jest prawnikiem, zdał egzamin na aplikację adwokacką), zamieszkuje ze swoimi rodzicami i nie ponosi w związku z tym żadnych kosztów. W tej sytuacji organ władny był uznać, że jego sytuacja w miesiącu grudniu 2009r. nie wymagała dodatkowego wsparcia w postaci kolejnego zasiłku celowego, skoro w miesiącu tym otrzymał zasiłek okresowy w wysokości 240 zł oraz zasiłek celowy na żywność w wysokości 77,50 złotych. Organ w sposób wyczerpujący i przekonujący odniósł się również do zarzutów związanych z wydatkowania kwoty 21 478, 73 zł, która pozostała do rozdysponowania w momencie wydawania niekorzystnej dla skarżącego decyzji. Okoliczność, że w dacie składania przez skarżącego wniosku jak i w dacie wydawania decyzji Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował pieniędzmi nie oznacza, że organ miał obowiązek uwzględnić wniosek. W związku z powyższym należy przyjąć, że odmawiając przyznania skarżącemu kolejnego zasiłku celowego w tym samym miesiącu, organy nie przekroczyły swoich uprawnień i działały zgodnie z przysługującymi im uprawnieniami w ramach uznania administracyjnego. Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).