II SA/Ke 296/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] decyzji z dnia [...], uchylającej wydaną z upoważnienia Burmistrza decyzję z dnia 22 października 2015r., znak: OPS 8187/FA/97/153/10/2015, którą przyznano [...] świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dzieci [...] oraz [...] na okres od 1 października 2015r. do 30 września 2016r. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 sierpnia 2015r., organ ww. decyzją z dnia 22 października 2015r. przyznał [...] świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dzieci [...] oraz [...] na okres od 1 października 2015r. do 30 września 2016r. W dniu 29 kwietnia 2016 r. do organu wpłynęło zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że [...] jest zatrudniona w [...] na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu 2 marca 2016 r. na czas określony do 24 czerwca 2016 r. W związku z powyższym, organ ponownie obliczył dochód rodziny strony, co doprowadziło do wydania opisanej na wstępie decyzji z dnia 17 maja 2016 r. W uzasadnieniu organ podał, że dochód rodziny z 2014r. ustalono na podstawie dochodu z tytułu zatrudnienia osiągniętego w 2014r. Na dochód strony w 2014r., złożył się dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu zasądzonych alimentów otrzymanych w wysokości 4800 zł na córkę [...] oraz dzieci [...] i [...] w wysokości 1800 zł w łącznej wysokości 6600 zł oraz dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia w [...] osiągnięty w 2014r. w wysokości 1815,09 zł, który po pomniejszeniu o należny podatek (0,00 zł) , składki społeczne w wysokości 300,06 zł i zdrowotne w wysokości 171,03 zł wyniósł 1344 zł. Miesięczny dochód rodziny strony wyniósł 886,00 zł, a w przeliczeniu na 1 członka rodziny wyniósł 221,50 zł. Od 2 marca 2016r. strona podjęła dodatkowe zatrudnienie w [...]. W związku z powyższym po doliczeniu dochodu strony z tytułu zatrudnienia za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód osiągnięto, tj. kwiecień 2016r. w wysokości 2039,33 zł, łączny miesięczny dochód rodziny strony wyniósł 2925,33, a w przeliczeniu na osobę wyniósł 731,33 zł. Tymczasem kryterium dochodowe, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 169 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wynosi 725,00 zł. Zgodnie z art. 18 ust. 5 tej ustawy w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Zestawienie kwoty dochodu (731,33 zł) z ustalonym przez ustawodawcę kryterium dochodowym wynoszącym 725,00 zł potwierdza przekroczenie kryterium dochodowego, co obligowało organ do wydania decyzji z 17 maja 2016r. Wnioskiem z dnia 15 października 2017 r. [...] wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 maja 2016 r. z uwagi na "ważną wadę prawną". Zakwestionowała wyliczenie dochodu opodatkowanego za rok 2016 na kwotę 336 zł, ponieważ za drugi miesiąc pracy w 2016r. dochód wyniósł 269,05 zł. Wskazała, że dochód nieopodatkowany w kwocie 6600,00 zł z tytułu alimentów na córki podzielony na 12 wyniósł 550 zł, dochód uzyskany [...] wyniósł 1930,75zł, a więc po podzieleniu na 4 osoby w rodzinie wyniósł 704,19 zł i uprawniał do pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów. Do wniosku dołączono kopię zaświadczenia o uzyskanym dochodzie w marcu 2016r. oraz o uzyskanym dochodzie w październiku 2016r. Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 maja 2016 r. wyjaśniło, z przytoczeniem poglądów orzecznictwa, jak należy rozumieć rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podkreślono, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka się co do istoty sprawy. Następnie przywołano przepisy ustawy z 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na podstawie których orzekał organ wydający decyzję z dnia 17 maja 2016 r. Kolegium stwierdziło, że informacja o dochodzie z tytułu zatrudnienia w [...] obligowała organ do ponownego obliczenia dochodu, stosownie do treści art. 9 ust.4 i 4a ustawy. Wskazało, że miesięczny dochód rodziny [...] wyniósł 2925,33 zł, a w przeliczeniu na osobę wyniósł 731,33 zł. Natomiast świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł (art. 9 ust. 2 ustawy). Zdaniem Kolegium, organ wydający kwestionowaną decyzję prawidłowo ustalił sytuację dochodową strony i zasadnie uznał, strona przekroczyła kryterium dochodowe. Ustalenia te obligowały organ do wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Odnosząc się do załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zaświadczenia o zarobkach wydanego przez [...] wskazującego inną kwotę dochodu za kwiecień 2016 r. niż w zaświadczeniu będący podstawą wydania kwestionowanej decyzji, Kolegium wyjaśniło, że tego rodzaju okoliczność może być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 17 maja 2016 r. Wobec powyższego zaleciło organowi I instancji wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu niewłaściwe zastosowanie ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyraźnie daje wskazówki do obliczenia dochodu, nakazując m.in. odjąć koszty uzyskania przychodu. Podniosła, że na skutek audytu w grudniu 2017r. z powodu wadliwego obliczania dochodu do świadczeń odwołany został pracownik MGOPS w Suchedniowie. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia 17 maja 2016r. została wydana niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a naruszenie to ma charakter oczywisty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W zakończonej zaskarżoną decyzją sprawie [...] domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 maja 2016 r. uchylającej, w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 169 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", decyzję przyznającą [...] świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dzieci [...] oraz [...] na okres od 1 października 2015r. do 30 września 2016r. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 maja 2016r. strona wskazała na "ważną wadę prawną", kwestionując wyliczenie jej dochodu. W tej sytuacji należało przyjąć, że domaga się stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie, w którym zaskarżona decyzja została wydana ma charakter nadzwyczajny stanowiący wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję, która przyznano skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego mogło być skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu tej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15). Zdaniem skarżącej organ wydający decyzję z dnia 17 maja 2016 r. niewłaściwie zastosował przepisy ustawy, które nakazują m.in. odjąć koszty uzyskania przychodu. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o zarobkach z dnia 24 sierpnia 2016 r., wystawione przez [...], z którego wynika, że skarżąca w kwietniu 2016 r. osiągnęła dochód (pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, bez pomniejszania o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz należny podatek dochodowy) w kwocie 2685,98 zł, tj. w kwocie różniącej się od kwoty wynikającej z zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., które to zaświadczenie stanowiło podstawę do ponownego obliczenia przez organ dochodu rodziny strony. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że wskazywane przez skarżącą okoliczności mogły ewentualnie odnieść pożądany skutek w postępowaniu zwykłym (odwoławczym), względnie w postępowaniu po wznowieniu postępowania administracyjnego (art. 145 i nast. Kpa), a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, względnie wznowieniowym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1301/15). W świetle powyższego, zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ograniczony jest do weryfikacji legalności decyzji Kolegium wyłącznie pod kątem realizacji powołanej przez skarżącą przesłanki rażącego naruszenia prawa. Kolegium, dokonując weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności, nie miało obowiązku prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy dochód skarżącej w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo. Organ ten oceniał jedynie, czy wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja ostateczna obarczona była wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był wyłącznie do analizy legalności rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 maja 2016 r., a nie do kontroli czynności dowodowych oraz samego rozstrzygnięcia w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ustawy. Analizując treść skargi stwierdzić trzeba, że zawarte w niej zarzuty stanowią w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organ w toku postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 22 października 2015 r. W sprawie zakończonej decyzją z dnia 17 maja 2016 r. organ, w oparciu o zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., ustalił, że na dochód rodziny w 2014r., złożył się dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu zasądzonych alimentów otrzymanych w wysokości 4800 zł na córkę [...] oraz dzieci [...] i [...] w wysokości 1800 zł w łącznej wysokości 6600 zł oraz dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia w [...] osiągnięty w 2014r. w wysokości 1815,09 zł, który po pomniejszeniu o należny podatek (0,00 zł) , składki społeczne w wysokości 300,06 zł i zdrowotne w wysokości 171,03 zł wyniósł 1344 zł. Miesięczny dochód rodziny strony wyniósł 886, 00 zł, a w przeliczeniu na 1 członka rodziny wyniósł 221,50 zł. Od 2 marca 2016r. strona podjęła dodatkowe zatrudnienie w [...]. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art.2 pkt 4 i 5,18 lit. c), art. 9 ust. 1 - 4a ustawy, po doliczeniu dochodu strony z tytułu zatrudnienia za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód osiągnięto, tj. kwiecień 2016r. w wysokości 2039,33 zł, łączny miesięczny dochód rodziny strony wyniósł 2925,33 zł, a w przeliczeniu na osobę wyniósł 731,33 zł. Tymczasem kryterium dochodowe, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy wynosi 725,00 zł. Zgodnie z art. 18 ust. 5 tej ustawy w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Zestawienie kwoty dochodu (731,33 zł) z ustalonym przez ustawodawcę kryterium dochodowym wynoszącym 725,00 zł potwierdza przekroczenie kryterium dochodowego, co obligowało organ do wydania decyzji z 17 maja 2016r. Zgodnie z art. 9 ust. 4a ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Uzyskanie dochodu to z kolei uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 18 lit.c) ustawy). W konsekwencji, organ prawidłowo zastosował art. 24 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenie lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Skarżąca kwestionując ww. ustalenia organu, przede wszystkim obliczenie dochodu, w istocie domaga się przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym nowego postępowania dowodowego, co jest niedopuszczalne. Załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności zaświadczenie o zarobkach z dnia 24 sierpnia 2016 r., stwierdzające nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną nieznaną organowi, który wydał decyzję, może natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 maja 2016 r. (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 maja 2016 r. Kolegium mogło natomiast uwzględnić wyłącznie dokumenty, które miał w aktach organ wydający decyzję z dnia 17 maja 2016 r., w tym zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia 21 kwietnia 2016 r., przedłożone przez samą skarżącą. Podsumowując, strona nie może w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej skutecznie wywodzić, że błędne, w jej ocenie, ustalenia faktyczne organu, stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił taki, a nie inny dochód rodziny strony, co stanowiło podstawę do wydania decyzji w trybie art. 24 ust. 1 ustawy. Nie można więc tu stwierdzić żadnej oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.