II SA/Ke 297/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019r. sprawy ze skargi [...] w przedmiocie niewykonania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 1048/18. oddala skargę. W dniu 5 kwietnia 2019r. (data nadania na adres organu) A. B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, wnosząc o wymierzenie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej (dalej Dyrektor IAS) na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., grzywny z tytułu niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018r. o sygn. akt I OSK 1048/18. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ww. wyrokiem organ został zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia A. B. ze służby. Tymczasem, pomimo skierowanego przez stronę wezwania do wykonania wyroku z dnia 12 marca 2019r. i upływu ustawowych terminów do wydania przedmiotowej decyzji, powołane orzeczenie nie zostało wykonane. Za wykonanie wyroku nie można bowiem uznać stwierdzenia wygaśnięcia służby – gdyż są to dwie odrębne instytucje. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1048/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony przez Dyrektora IAS wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2017r. o sygn. akt II SAB/Ke 69/17 wydany w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby i zobowiązał Dyrektora IAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu przedmiotowego wyroku wraz z aktami. NSA stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następnie akta administracyjne ww. sprawy zostały zwrócone organowi – wraz z cyt. wyrokiem – w dniu 12 lutego 2019r., a Dyrektor IAS wydał decyzję w dniu 22 lutego 2019r. W rezultacie przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w terminie, o którym stanowi punkt 1. ww. sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. A. B. na podstawie art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. z 2018r. poz. 508 ze zm.) złożył w dniu 4 marca 2019r. odwołanie od decyzji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Następnie skarżący, nie czekając na rozpatrzenie tego odwołania, pismem z dnia 12 marca 2019r. wezwał Dyrektora IAS do wykonania ww. wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1048/18. Jak dalej podniósł organ, z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, dany organ musi pozostawać w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Zdaniem organu pismo skarżącego z dnia 12 marca 2019r. nie może być uznane za "wezwanie do wykonania wyroku" w rozumieniu ww. przepisu, ponieważ zostało złożone już po wydaniu przez Dyrektora IAS decyzji z dnia 22 lutego 2019r., w okresie rozpatrywania przez organ drugiej instancji środka odwoławczego od decyzji. Końcowo organ wyjaśnił, że obecnie, po wydaniu przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej decyzji z dnia 8 kwietnia 2019r. – którą uchylono decyzję Dyrektora IAS z dnia 22 lutego 2019r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji – trwa w tej sprawie postępowanie administracyjne przed Dyrektorem IAS. Na rozprawie sądowej w dniu 6 czerwca 2019r.: - pełnomocnik A. B. poparł skargę i wniósł o wymierzenie organowi grzywny; - pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że termin do rozstrzygnięcia sprawy przez Dyrektora IAS został przedłużony – w związku ze skierowaniem wniosku o wykładnię wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 1048/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi przy tym podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.) Skarga dotyczyła niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, tj. wyroku z dnia 18 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 1048/18, którym Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 listopada 2017r. o sygn. akt II SAB/Ke 69/17 wydany w sprawie ze skargi A. B.na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby, zobowiązał Dyrektora IAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu przedmiotowego wyroku wraz z aktami. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, a która to okoliczność nie była kwestionowana, Dyrektor IAS otrzymał wyrok NSA wraz z aktami w dniu 12 lutego 2019r., a w dniu 22 lutego 2019r. wydał decyzję zawierającą rozstrzygnięcie o następującym brzmieniu: "stwierdzam wygaśnięcie stosunku służbowego Pana A. B. z upływem dnia 31 sierpnia 2017 roku – wskutek nieotrzymania przez Pana A. B. w terminie do dnia 31 maja 2017 roku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej". Organ zatem wydał decyzję w terminie wskazanym w wyroku NSA. Niewykonanie wyroku NSA miało zaś zdaniem skarżącego polegać na wydaniu decyzji o "stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego" w sytuacji gdy w wyroku NSA organ został zobowiązany do wydania decyzji "w przedmiocie zwolnienia ze służby". W ocenie Sądu takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę i nie może powodować wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018r. o sygn. I OSK 1048/18 Sąd ten stwierdził m.in., że: "Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego". I dalej: "Zobowiązanie przez Sąd I instancji organu do przedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia lub służby opierało się na błędnym uznaniu istnienia po stronie organu obowiązku przedłożenia propozycji. Obowiązek taki nie wynika z ustawy, a skutkiem skorzystania przez organ z prawa nieprzedłożenia propozycji jest powinność organu do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego". Jakkolwiek w samej sentencji wyroku NSA istotnie zobowiązał organ do wydania decyzji "w przedmiocie zwolnienia ze służby", jednak uważna lektura uzasadnienia wyroku, w tym przytoczonych wyżej fragmentów, jak też treść art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 1016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (m.in. w sytuacji nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017r.), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, prowadzi do wniosku, że decyzja Dyrektora IAS z dnia 22 lutego 2019r. nie zawiera rozstrzygnięcia, które należałoby kwalifikować jako "niewykonanie" wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. O takim niewykonaniu można by mówić gdyby rozstrzygnięcie całkowicie odbiegało od przedmiotu sprawy. W tym przypadku natomiast rozstrzygnięcie organu, nawet jeśli różnie można oceniać jego prawidłowość merytoryczną, uwzględniając przywołane wyżej okoliczności, nie miało takiego charakteru. Wypada zauważyć, że treść wyroku NSA i jego uzasadnienia, w powiązaniu z faktem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Dyrektora IAS z dnia 22 lutego 2019r., skłoniły ten organ do zwrócenia się do NSA z wnioskiem o wykładnię ww. wyroku Sądu. Co więcej, trzeba także odnotować, że w analogicznej (pod względem stanu faktycznego) sprawie i przy analogicznej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2018r., sygn. I OSK 1044/18, uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu i zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego (innego) skarżącego, w końcowej części uzasadnienia wyroku wprost wskazując, że chodzi o wydanie decyzji w przedmiocie wygaszenia stosunku służbowego funkcjonariusza. Fakt ten dodatkowo świadczy o tym, że omawiana kwestia także w świetle orzecznictwa NSA nie ma charakteru jednoznacznego, co przemawia za tym, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku w sytuacji takiej jak rozstrzygana w sprawie niniejszej. Jak się podnosi (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", opubl. WK 2016, t. 25 do art. 154) skarga z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego załatwiającego sprawę po uchyleniu jego rozstrzygnięcia przez sąd czy późniejszych, wydanych w sprawie, rozstrzygnięć. Załatwienie sprawy polega bowiem na obowiązku jej ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w oznaczonym terminie, a nie na powinności uwzględnienia stanowiska sądu, wyrażonego w wyroku uchylającym to orzeczenie. Zarzut nierespektowania przy ponownym rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej czy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu uchylającym wcześniej orzeczenie wydane w tej sprawie może być podnoszony zarówno w toku postępowania instancyjnego, jak i w skardze do sądu administracyjnego (art. 153). Nie może jednak stanowić podstawy do żądania wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 154 (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2008r., I SA/Gl 901/07). Na ocenę zasadności skargi z art. 154 § 1 nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, lecz tylko to, czy zostało ono faktycznie wydane. W rozpatrywanym przypadku badanie tego, czy dokonane decyzją Dyrektora IAS z dnia 22 lutego 2019r. stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego A. B. było prawidłowe w świetle wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018r., stanowiłoby ingerencję w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie to jest zaś istotą ukarania organu za niewykonanie wyroku. Kwestionowaniu prawidłowości rozstrzygnięcia służą odpowiednie środki prawne takie jak odwołanie czy skarga do sądu. Nie można zaś mówić o niewykonaniu wyroku tylko z tego powodu, że dane rozstrzygnięcie zostanie uznane przez organ odwoławczy czy sąd za merytorycznie nieprawidłowe. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.