II SA/Ke 301/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi L.J. i J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia L.J. i J.J. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 11 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2018 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. ustalił koszty postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości Stadnicka Wola, gmina Końskie, powiat konecki, województwo świętokrzyskie, oznaczonych geodezyjnie nr [...], stanowiąca własność A.W. i J.W., z nieruchomością sąsiednią nr [...] stanowiącą własność L.J. i J.J., dla której w Sądzie Rejonowym w K. urządzona jest księga wieczysta nr [...] na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia 16 października 1974 r., w wysokości 4200 zł oraz zobowiązał strony do uiszczenia kosztów postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia L.J. i J.J. na powyższe postanowienie Kolegium postanowieniem z dnia 19 listopada 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji jednocześnie stwierdzając, że zażalenie to w części stanowi wniosek o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i w tym zakresie przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2019 r. znak: [...] organ pierwszej instancji odmówił zwolnienia z ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego w części dotyczącej L.J. i J.J. Kolegium po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak: [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 11 września 2019 r. znak: [...] odmówił zwolnienia od ponoszenia ustalonych kosztów postępowania w części dotyczącej L. J. i J.J. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, przytoczyło treść art. 267 k.p.a., podkreślając uznaniowy charakter sprawy o zwolnienie od opłat. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wezwał skarżących do złożenia oświadczenia o stanie majątkowym oraz sytuacji finansowej wraz z dokumentacją, pod rygorem ujemnych skutków finansowych dla strony postępowania. W odpowiedzi skarżący złożyli oświadczenie o stanie majątkowym, a następnie przedstawili kopię umowy kredytu wraz z dowodem wpłaty pierwszej raty. Organ zawiadamiając skarżących o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów pismem z dnia 27 maja 2019 r. poinformował stronę, że do oświadczeń nie dołączono dowodów potwierdzających sytuację materialną i rodzinną, w tym dowodów wysokości otrzymywanych emerytur, zakupów butli gazowych czy rachunków dotyczących ponoszonych wydatków. W dnia 5 czerwca 2019 r. skarżący przedstawili oświadczenie o stanie majątkowym złożone pod odpowiedzialnością karną z art. 233 § 1 kk, w którym wskazali m.in., że do tej pory nie zbierali rachunków, ponieważ nie mieli świadomości, że będą im potrzebne. W dniu 25 lipca 2019 r. skarżący doręczyli fakturę VAT z dnia 25 czerwca 2019 r. za zakup węgla. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący są współwłaścicielami na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym z 1954 r., położonej w [...]. Nie posiadają żadnych oszczędności, papierów wartościowych i innych praw majątkowych, wierzytelności ani przedmiotów wartościowych. Skarżący pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym. Źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny są emerytury w wysokości 2.2776,92 zł J. J. oraz w wysokości 1270,11 zł L.J. Łącznie miesięczny dochód rodziny wynosi 4.050,03 zł, co daje około 2000 zł na osobę. Na miesięczne wydatki skarżących, według złożonych oświadczeń, składają się koszt dwóch butli gazowych w kwocie 90 zł, koszt zakupu środków czystości i higienicznych w wysokości 250 zł, koszt zakupu ubrań, dojazdów do lekarzy w kwocie 500 zł, zakup żywności - 2000 zł, węgiel - 293,33 zł, koszt pilarza - 83,33 zł. Kolegium podkreśliło, że do oświadczenia o stanie majątkowym nie została dołączona jakakolwiek dokumentacja potwierdzająca fakt poniesienia wydatków na zakup butli gazowych, żywności, środków czystości, higienicznych, ubrań czy też dojazdów do lekarzy. Odnosząc się do wskazanych przez wnioskodawcę wydatków miesięcznych Kolegium podniosło, że to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia swojej sytuacji majątkowej, życiowej i wskazania okoliczności przemawiających za przyznaniem jej zwolnienia oraz przedstawienia na te okoliczności stosownych dowodów. Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać za wystarczające jedynie złożenie informacji czy oświadczenia, a przedstawione przez wnioskodawcę informacje powinny być odpowiednio udokumentowane. W ocenie Kolegium, brak jest podstaw do uwzględnienia jako miesięcznych wydatków w kwocie 1000 zł kosztów związanych ze spłatą zaciągniętego kredytu. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że umowa kredytu gotówkowego została zawarta przez wnioskodawców dopiero w dniu 3 kwietnia 2019 r., zaś wiedzę o kosztach postępowania rozgraniczeniowego skarżący posiadają od 27 listopada 2017 r. Zdaniem Kolegium zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu, wskazują na realne możliwości płatnicze skarżących i tym bardziej uzasadniają stanowisko organu pierwszej instancji. Dalej Kolegium wskazało, że nie można zaakceptować argumentu, że należności z tytułu umów cywilnych mają pierwszeństwo w zaspokajaniu przed należnościami z tytułu opłat administracyjnych. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie znajduje uzasadnienia przenoszenie prywatnych należności na pozostałych podatników, podczas gdy skarżący posiadają stały dochód, który gwarantuje nie tylko zaspakajanie podstawowych potrzeb rodziny, ale umożliwia także przeznaczanie środków pieniężnych na inne cele jak np. spłatę rat kredytu. Kolegium podkreśliło nadto, że poniesienie przez skarżących kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest wydatkiem związanym z daną chwilą lecz trwa w czasie. Wniosek o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 29 sierpnia 2017 r., zatem nie jest to sytuacja nagła, która powoduje że skarżący zostają obciążeni kosztami postępowania bez wcześniejszego uprzedzenia, gdyż strony miały możliwość przygotowania się do ich poniesienia. Organ odwoławczy ustalił, że po odliczeniu miesięcznych wydatków, skarżącym pozostaje kwota około 833,37 zł (4,050,03 zł - 3,216,66 zł). Zdaniem Kolegium, trudno jest dać wiarę skarżącym, że znajdują się w sytuacji, w której zachodzi niewątpliwa niemożność poniesienia przypadających na nich kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2100 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu odwoławczego wnieśli L.J. i J.J., zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżących z kosztów postępowania rozgraniczeniowego, gdyż ich sytuacja materialna i zdrowotna – J.J. jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej pomocy osoby trzeciej - nie pozwala na ich uiszczenia, a nadto, mimo iż skarżący nie mają interesu w ustaleniu nowej granicy (zgodnie z wpisem w księdze wieczystej przysługuje im prawo własności całej działki nr 146/2); 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 267 k.p.a. polegające na obciążeniu skarżących połową kosztów postępowania, podczas gdy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające organowi zwolnienie L.J. i J.J. w całości od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli w szczególności, że organ odwoławczy nie miał podstaw do odmowy uwzględnienia miesięcznych wydatków w kwocie 1.000 zł, kosztów związanych ze spłatą zaciągniętego kredytu. Podnieśli, że Kolegium niezasadnie przyjęło, że skoro umowa kredytu gotówkowego została zawarta przez skarżących dopiero w dniu 3 kwietnia 2019 r., a wiedzę o kosztach postępowania rozgraniczeniowego posiadają oni od dnia 27 listopada 2017 r. to oznacza to realne możliwości płatnicze skarżących. Skarżący podnieśli, że konieczność zaciągnięcia przez nich kredytu wynikała z niemożności zaspokojenia bieżących potrzeb związanych z zakupem żywności, leków oraz utrzymania domu, bowiem gdyby posiadali odpowiednie środki finansowe nie byliby zmuszeni do jego zaciągnięcia. Wskazali nadto, że wielokrotnie w toku postępowania przedkładali oświadczenia o stanie majątkowym, w których pod rygorem odpowiedzialności karnej szczegółowo wskazali jakie kwoty wydatkują każdego miesiąca na zakup butli gazowych, środków czystości i higienicznych, ubrań, dojazdy do lekarzy, zakup żywności, węgla, wynajęcie pilarza. W ocenie skarżących brak jest zatem przesłanek do kwestionowania wysokości tych wydatków. Podkreślili, że do oświadczeń załączona została również dokumentacja medyczna, która potwierdza liczne schorzenia na które cierpią skarżący – J.J. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga stałej pomocy ze strony osób trzecich. W pozostałej części skargi skarżący podnieśli, że w dalszym ciągu prezentują stanowisko, iż brak było jakichkolwiek podstaw obciążania ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego, a nadto, że nie mieli interesu prawnego w ustalaniu przebiegu granic. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżących od poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 267 k.p.a., który stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów ma charakter uznaniowy, a w związku z tym orzekanie w takim przedmiocie powinno być poprzedzone bardzo starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym prowadzącym do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej strony. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia. To zaś wiąże się z koniecznością dokonania rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym może stanowić jedynie rzetelna i wnikliwa analiza prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (patrz: wyrok NSA z 22.02. 2011 r. sygn. I OSK 1950/10 - LEX nr 1070817). W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego w sytuacji uznania administracyjnego są większe niż przy ustawowym ograniczeniu i powinien on zbadać stan faktyczny w sposób szczegółowy, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie zostały przekroczone granice uznania, a organy orzekające prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazali istnienia przesłanki wskazanej w art. 267 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Mieszkają na nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, której są współwłaścicielami na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej. Nie posiadają żadnych oszczędności, papierów wartościowych i innych praw majątkowych, wierzytelności ani przedmiotów wartościowych. Źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny są emerytury skarżących w łącznej wysokości 4.050,03 zł (tj. emerytura J.J. w kwocie 2.2776,92 zł i L.J. w kwocie 1270,11 zł). Miesięczny dochód rodziny na osobę wynosi około 2000 zł. Wydatki skarżących stanowią: koszt dwóch butli gazowych - 90 zł, koszt zakupu środków czystości i higienicznych - 250 zł, koszt zakupu ubrań, dojazdów do lekarzy - 500 zł, zakup żywności - 2000 zł, węgiel - 293,33 zł, koszt pilarza - 83,33 zł. Łączne wydatki wynoszą 3.216,66 zł. Skarżący prawidłowości powyższych ustaleń faktycznych przekonująco nie zakwestionowali. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, Kolegium prawidłowo przyjęło, że brak jest podstaw do uwzględnienia w ocenie zdolności skarżących do ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego comiesięcznych wydatków na spłatę rat zaciągniętego kredytu. Organ ten był uprawniony do takiej oceny. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że opłaty i koszty administracyjne należy traktować jak wydatki bieżące w budżecie domowym na równi z innymi podstawowymi wydatkami. Nie można zatem przyjmować, że prywatne zobowiązania finansowe, takie jak spłata kredytów bankowych, powinny mieć pierwszeństwo przed zobowiązaniami publicznoprawnymi (por. postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GZ 433/14 Lex nr 1502228). Zdaniem Sądu, trudno zatem uznać spłatę miesięcznych rat kredytu za wydatek mający istotny wpływ na "niewątpliwą niemożność poniesienia przez stronę opłat", będącej przesłanką do zwolnienia od nich, w sytuacji gdy skarżący mają do dyspozycji stały dochód w postaci emerytur w łącznej wysokości 4.050,03 zł oraz prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe. Rację ma także Kolegium, że zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu, wskazują na realne możliwości płatnicze skarżących i tym bardziej uzasadniają stanowisko organów. W przekonaniu Sądu, powyższe ustalenia doprowadziły organy obu instancji do słusznego wniosku o braku podstaw do zwolnienia skarżących od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wobec nie wykazania przez skarżących przesłanki wymienionej w art. 267 k.p.a. W świetle wskazanych i udokumentowanych przez skarżących okoliczności dotyczących ich sytuacji majątkowej, zdrowotnej, dochodów i wydatków organy prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazali, iż w sytuacji w jakiej się znajdują zachodzi niewątpliwa niemożność poniesienia przypadających na nich kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący nie zasługują na dofinansowanie z budżetu państwa, którego formą jest zwolnienie z kosztów administracyjnych, gdyż nie wykazali w sposób przekonujący, że nie są w stanie pokryć kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Należy pamiętać, że zwolnienie z kosztów na podstawie art. 267 k.p.a. może zostać udzielone jedynie w sytuacji niewątpliwej niemożności ich poniesienia, a taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Wskazać należy ponadto, że strona ubiegająca się o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna przedstawić pełne informacje o swoim stanie majątkowym i sytuacji finansowej i życiowej oraz tak je udokumentować, aby wykazać niewątpliwą niemożność ich poniesienia. Ciążący na organie obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczy w takiej sprawie okoliczności wskazywanych i udowadnianych przez osobę wnioskującą o zwolnienie, gdyż to sama strona dysponuje informacjami w tym zakresie. To na stronie ciąży zatem obowiązek przestawienia swojej sytuacji majątkowej i życiowej i wskazania okoliczności przemawiających za przyznaniem jej zwolnienia oraz przedstawienia na te okoliczności stosownych dowodów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, co wynika z art. 152 k.c. Co do zasady więc koszty rozgraniczenia nieruchomości obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Zwolnienie właściciela nieruchomości, z obowiązku poniesienia tych kosztów oznacza ich poniesienie przez podatników, a to nakłada na stronę obowiązek wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że nie może ich ponieść, a na organ obowiązek ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w tym zakresie i jego wnikliwej oceny, zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Nie wystarczy więc uprawdopodobnienie tych okoliczności, ale konieczne jest ich udowodnienie. Podobne stanowisko zaprezentował WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. III SA/Kr 175/16 stwierdzając, że o "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów" (art. 267 k.p.a.) można byłoby mówić wtedy, kiedy zostałby stwierdzony brak możliwości ich poniesienia, zaś użyte przez ustawodawcę sformułowanie "niewątpliwa" należy rozumieć jako graniczące z pewnością. Ciężar dowiedzenia tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcach." W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń odnośnie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, materialnej skarżących, po uprzednim wezwaniu stron do przedłożenia dokumentów potwierdzających niezbędne wydatki oraz uzupełnienie oświadczenia o stanie rodziny, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, zobowiązaniach i wydatkach. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające było wyczerpujące i wbrew zarzutom skargi nie naruszało art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Kwestia prawidłowości ustalenia kosztów rozgraniczenia została prawomocnie rozstrzygnięta przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 29/19, oddalił skargę L.J. i J.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Subiektywne przekonanie skarżących o braku istnienia ich interesu prawnego w ustaleniu granicy przedmiotowych działek nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej. Inaczej rzecz ujmując, zarzuty podnoszone w zakresie postępowania rozgraniczeniowego pozostają poza przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.