II SA/Ke 301/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Michałów z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr LVIII/402/2023 w przedmiocie zmiany w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 1 pkt 4 uchwały. Dnia 26 kwietnia 2023 r. Rada Gminy Michałów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm., zwanej "u.c.p.g.") po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku - Zdroju, podjęła uchwałę nr LVIII/402/2023 w sprawie zmian w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Michałów (dalej "Regulamin"). W § 1 uchwały wskazano, że w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Michałów stanowiącym załącznik do uchwały Nr XVI/117/2019 Rady Gminy Michałów z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Michałów wprowadza się zmiany. W § 1 pkt 4 uchwalono, że zmienia się dotychczasowy zapis § 9 ust. 6, który otrzymuje następujące nowe brzmienie: "Osadniki w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków powinny być opróżniane z osadów ściekowych z częstotliwością zapewniającą prawidłowe funkcjonowanie oczyszczalni zgodnie z instrukcją eksploatacji określoną przez producenta. W przypadku braku instrukcji eksploatacji minimalna częstotliwość opróżniania osadników wynosi raz na rok." W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy w Pińczowie uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez istotne naruszenie prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. przez przyjęcie zapisu § 1 pkt 4 uchwały, którym zmieniono zapis § 9 ust. 6 Regulaminu. Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy uchwalając powyższy zapis, nie określiła częstotliwości pozbywania się osadów ściekowych przez właścicieli nieruchomości wyposażanych w przydomowe oczyszczalnie ścieków do czego była zobligowana zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Przyjęto zapis, iż osady ściekowe należy opróżniać z częstotliwością wynikającą z instrukcji obsługi urządzenia wydanej przez producenta, co nie stanowi wypełnienia przez Radę normy kompetencyjnej i regulacja ta nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, a regulamin powinien określać, w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych. W konsekwencji przyjęta regulacja nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Nadto skarżący wskazał, że pojęcie nieczystości ciekłych nie jest tożsame z użytym przez uchwałodawcę pojęciem osadu i brak jest podstawy prawnej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. do określania w regulaminie obowiązków właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków w zakresie wywozu osadów. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi Rada Gminy Michałów uznała skargę za zasadną i wniosła o umorzenie postępowania sądowego. Organ wskazał, że 29 maja 2024 r. została podjęła nowa uchwała nr III/15/2024 w sprawie zmian w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Michałów, która uwzględnia zastrzeżenia zawarte w powyższej skardze. Na rozprawie 3 lipca 2024 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Pińczowie jest zasadna. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, który podniósł, że Rada Gminy Michałów - uchwałą nr III/15/2024 z 29 maja 2024 r. w sprawie zmian w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Michałów - uwzględniła zastrzeżenia zawarte w skardze, co czyni zasadnym wniosek o umorzenie postępowania sądowego. Podnoszona przez organ okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w całości lub w części wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki prawne dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy Michałów nowej uchwały w sprawie zmian w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Michałów nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Rada Gminy dopuściła się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieokreśleniu częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Postanowienia znowelizowanego § 9 ust. 6 Regulaminu nie stanowią o wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej. Zawarta w tych przepisach regulacja nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa konkretnej częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, natomiast regulamin winien wskazywać, w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się takich nieczystości, tzn. jak często. Kontrolowana regulacja nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości. Nie wypełnia tej delegacji określenie warunku, że należy zapewnić prawidłowe funkcjonowanie oczyszczalni. Z pewnością instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania ww. zbiorników. Ponadto posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania (por. wyroki: WSA w Kielcach z 6 marca 2024 r. II SA/Ke 23/24; WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r., II SA/Gl 690/23 i przywołane tam orzeczenia, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wspomniane instrukcje mogą też nie określać częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, bądź określać ją w sposób niejasny. Dlatego odwoływanie się w zaskarżonym przepisie do częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych wynikającej z instrukcji obsługi urządzenia wydanej przez producenta, określającej sposób jego eksploatacji zapewniający prawidłowe funkcjonowanie instalacji nie jest dopuszczalne. Taki sposób określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych nie realizuje też postulatu określoności i jasności prawa. Prawidłowa realizacja upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.p.c.g. w zakresie sposobu i częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, wymaga kompleksowego uregulowania zarówno w odniesieniu do zbiorników bezodpływowych jak również wobec osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r., II SA/Gl 690/23. LEX nr 3598935). Analizując treść art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. należy również podzielić stanowisko Prokuratora co do tego, że delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie nie odnosi się do częstotliwości i sposobu pozbywania się osadów ściekowych (o jakich mowa w zakwestionowanej regulacji), lecz do częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych. Te pojęcia nie mają tożsamego znaczenia prawnego. Nieczystości ciekłe to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych lub osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g.). Natomiast pojęciem komunalnych osadów ściekowych posługuje się ustawa o odpadach (Dz. U. z 2023 poz. 1587 ze zm.), definiując je w art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy jako pochodzący z oczyszczalni ścieków osad z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Jak wynika z treści art. 2 pkt 1 u.c.p.g. nieczystości ciekłe to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych, zatem postanowienia Regulaminu powinny odnosić się wyłącznie do nieczystości ciekłych gromadzonych w takich zbiornikach. Jak trafnie wskazał tut. Sąd w wyroku z 14 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 16/24, brak jest zatem podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. do określania w regulaminie obowiązków właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków w zakresie usuwania osadów. Sumując, nieprecyzyjne określenie częstotliwości opróżniania osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków stanowi o niewypełnieniu delegacji ustawowej zawartej art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Mając na uwadze powyższe, skoro stwierdzone przez Sąd naruszenie ma charakter istotny, dlatego należało stwierdzić nieważność § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.