II SA/Ke 304/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta Miasta O. z dnia 28 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta O. z dnia 28 sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Zarządzeniem Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta O. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, uchylił swoje zarządzenie Nr [...] z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Centrum w O. ul. S. 26A. W § 2 określono, że wykonanie zarządzenia powierza się Naczelnikowi Wydziału Edukacji i Spraw Społecznych Urzędu Miasta w O.. Zgodnie z § 4 zarządzenie wchodzi w życie z dniem powzięcia. Skargę na powyższe zarządzenie w dniu 18 kwietnia 2017 r. działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu. Powołanemu zarządzeniu zarzucono naruszenie prawa poprzez podjęcie zarządzenia bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowe zarządzenie zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 5 stycznia 2015 r. Prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalono, że w okresie od 1 lipca 2011 r. do 31 sierpnia 2014 r. K. J. pełniła stanowisko dyrektora Centrum w O. (C.), powierzone przez Prezydenta Miasta O. Po upływie wskazanego okresu Prezydent przedłużył K. J. powierzenie stanowiska dyrektora wymienionej placówki oświatowej z dniem 1 września 2014 r. na okres 3 lat tj. do dnia 31 sierpnia 2017 r., stosownie do zarządzenia Nr [...] z dnia 15 maja 2014 r. Wymienione zarządzenie o przedłużeniu powierzenia stanowiska dyrektora placówki oświatowej zostało następnie uchylone przez Prezydenta zarządzeniem Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. Zgodnie z wymienionym w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty, po upływie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki oświatowej organ prowadzący może przedłużyć powierzenie tego stanowiska na kolejne okresy. Przepis ten, w ocenie organu nadzoru, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowego zarządzenia - nie mógł stanowić podstawy prawnej tego aktu prawnego, albowiem przyznawał organowi prowadzącemu legitymację wyłącznie do powierzenia stanowiska dyrektora placówki oraz - po upływie okresu powierzenia tego stanowiska - do przedłużenia powierzenia na kolejne okresy. W oparciu o wymieniony przepis ustawy organ prowadzący nie mógł natomiast dokonać uchylenia bądź zmiany swojego wcześniej wydanego aktu o powierzeniu lub przedłużeniu powierzenia stanowiska dyrektora placówki oświatowej. Przywołana regulacja prawna nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Zdaniem organu, zarządzenie Prezydenta o przedłużeniu powierzenia stanowiska dyrektora placówki zostało doręczone K. J. Zatem oświadczenie woli zawarte w treści tego zarządzenia skutecznie dotarło do jego adresata i wywołało określone skutki prawne. W tej sytuacji uchylenie przez Prezydenta wymienionego zarządzenia prowadziło w istocie do odwołania Pani J. ze stanowiska dyrektora palcówki oświatowej. Akt wydany przez właściwy organ w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora placówki oświatowej może być uchylony przez ten organ wyłącznie z uwzględnieniem przesłanek odwołania z tego stanowiska określonych w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Wymieniony przepis upoważnia organ do odwołania dyrektora placówki oświatowej wyłącznie w ściśle określonych ustawą okolicznościach, bądź w szczególnie uzasadnionych przypadkach, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Prezydent wydając zarządzenie nie zawarł w nim żadnego uzasadnienia, które wskazywałoby na wystąpienie jakichkolwiek przesłanek ustawowych uprawniających do odwołania Pani J. ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej. Zgodnie ze stanowiskiem organu, zaistniałe okoliczności wskazują, że Prezydent wydając kwestionowane zarządzenie działał bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Podobny pogląd zaprezentował Sąd w wyrokach: NSA z dnia 8 listopada 2000 r. II SA 2070/00, NSA z dnia 10 sierpnia 2012 r. I OSK/931/12, WSA I w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. II SA/Wa 1193/11, WSA w Opolu z dnia 18 listopada 2013 I r. IISA/Op 461/13). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie o oddalenie przedmiotowej skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w odpowiedzi na wniosek K. J. z dnia 2 grudnia 2014 r. Wnioskodawczyni wówczas postawiła również zarzut braku podstawy prawnej zarządzenia nr [...]. W konsekwencji powyższego wniosku Wojewoda objął postępowaniem nadzorczym następujące zarządzenia Prezydenta Miasta O.: Nr [...] z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Centrum w O., ul. S. 26A; V Nr [...] z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Centrum w O., ul. S. 26A ; Nr [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. uchylające zarządzenie w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Centrum w O., ul. S. 26A; Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Centrum w O., ul. S. 26A; W dniu 11 lutego 2015 r. Wojewoda poinformował, że analiza legalności przedmiotowych zarządzeń nie dała podstaw do wydania rozstrzygnięć nadzorczych. W ocenie Prezydenta Miasta O., w trakcie badania nadzorczego miała miejsce zarówno tożsamość podmiotowa Organu, jak i tożsamość przedmiotu badania przy niezmienionym stanie prawnym. Wobec powyższego obecna skarga jest bezzasadna, a Organ wnosi o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Gdyby natomiast Sąd uznał, iż brak jest wystarczających przesłanek do umorzenia postępowania, Organ wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi w całości, z następujących względów: Zarządzenie nr [...] z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora C. w O., ul. S. 26A miało wejść w życie z dniem 1 września i z tym dniem uzyskałoby moc obowiązującą. Natomiast derogowane zostało przed powyższą datą, tj. w dniu 28 sierpnia, w związku z czym stwierdzić należy, iż nie doszło do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora C. p. K. J. Wbrew twierdzeniom Wojewody, zaskarżone zarządzenie nie weszło w życie, wobec czego nie wywołało skutków prawnych. Po wydaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. zarządzenia nr [...], wydane zostało zarządzenie nr [...] z dnia 29 sierpnia 2014 r., na mocy którego p. K. J. została powołana do pełnienia obowiązków dyrektora C. do czasu powierzenia tego stanowiska osobie wyłonionej w drodze konkursu. Następnie, od dnia 17 listopada do dnia 31 sierpnia 2015 roku pełniła obowiązki wicedyrektora C. Od 1 września 2015 r. p. K. J. przebywa na emeryturze. Tym samym odnosząc się do zarzutu podjęcia zaskarżonego zarządzenia bez podstawy prawnej, Organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515, powoływanej dalej jako u.s.g.), stosownie do którego nieważne jest zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. O nieważności zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego zarządzenia. Organ nadzoru może zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego, który dokona jego kontroli w zakresie zgodności z prawem. Jak stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że środkami sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest zarówno uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich stosowanie uwarunkowane jest wyłącznie terminem, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tego względu niezakwestionowanie przedmiotowego zarządzenia w trakcie dokonywania przez Wojewodę czynności nadzoru i kontroli w zakresie zgodności z prawem tego aktu, nie może prowadzić do uznania bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Przechodząc do analizy legalności zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta O. z dnia 28 sierpnia 2014 r., które weszło do obrotu z dniem powzięcia - w pierwszej kolejności zauważyć należy, że uchylało ono zarządzenie tego samego organu z dnia 15 maja 2014 r., które jeszcze nie weszło do obrotu, o czym świadczy treść § 4. Zgodnie z ostatnio wymienionym paragrafem zarządzenie to wchodzi w życie z dniem 1 września 2014 r. K. J. w dacie podejmowania zaskarżonego zarządzenia nie pełniła więc powierzonego jej stanowiska dyrektora Centrum w O., co oznacza, że w dacie podejmowania zaskarżonego zarządzenia brak było podstaw do odwoływania jej z przyczyn określonych w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 38 organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że odwołanie ze stanowiska może odnieść skutek tylko w odniesieniu do osoby, która już pełni powierzone obowiązki, a nie co do której skutek w postaci powierzenia stanowiska nastąpi dopiero w przyszłości. W konsekwencji wyrażony w skardze pogląd, że akt wydany przez właściwy organ w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora placówki oświatowej może być uchylony przez ten organ wyłącznie z uwzględnieniem przesłanek odwołania z tego stanowiska określonych w art. 38 ustawy o systemie oświaty, w realiach niniejszej sprawy nie zasługuje na akceptację. Pomimo błędnej argumentacji skarżącego, w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, uchylenie zaskarżonego zarządzenia jest uzasadnione z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Ustawodawstwo w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego nie zawiera unormowań odnoszących się do uchylania bądź możliwości uchylania przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego podjętych uprzednio zarządzeń. Z przyczyn oczywistych, nie mają tu zastosowania art. 154 i 155 kpa, obejmujące przypadki weryfikacji decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, przyjęcie założenia, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie ma kompetencji do uchylenia lub zmiany kwestionowanego zarządzenia, podważałoby sens uprawnień organu do wydawania zarządzeń i świadczyłoby o ich niewzruszalności, co pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa. Tak jak decyzje tak i zarządzenia czy też uchwały mogą być uchylane bądź zmieniane z zachowaniem wymogów obowiązujących przepisów regulujących daną sferę stosunków administracyjnych. Powszechnie przyjmuje się, że w demokratycznym państwie prawa, jakim z mocy art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji. Każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym zarządzenia czy też uchwały, pozwala na zweryfikowanie ich prawidłowości. Dodatkowo wskazać trzeba, że obowiązek motywowania rozstrzygnięć organu powoduje wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania. Obowiązek motywowania zarządzenia prezydenta jest także elementem zasady jawności działania władzy publicznej (art. 11b ust. 1 u.s.g.). Wprawdzie w Statucie Gminy O. w § 185 nie przewidziano obowiązku Prezydenta uzasadniania działań podejmowanych w formie zarządzeń, jednakże jak już wyżej podniesiono, nie zwalnia to organu od wykazania jakimi motywami kierował się uchylając zarządzenie o przedłużeniu powierzenia stanowiska dyrektora. Obywatel w relacji do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego ma prawo wiedzieć dlaczego organ wycofał się z zajętego wcześniej formalnego stanowiska. Brak uzasadnienia uniemożliwia więc Sądowi ustalenie jakie powody nim kierowały. Przyczyny podjęcia zaskarżonego zarządzenia nie zostały wyjaśnione ani w odpowiedzi na skargę ani w piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2017 r., złożonym na wezwanie Sądu. W tym ostatnim Gmina O. wprost wskazała, że z uwagi na upływ czasu (trzy lata), nie sporządzenie uzasadnienia oraz zmianę osoby piastującej funkcję organu nie można jednoznacznie określić powodów takiej decyzji. Z tych względów weryfikacja zaskarżonego zarządzenia uniemożliwia ustalenie, czy nie doszło do naruszenia prawa. Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta O. zostało podjęte bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów uchylenia przedłużenia powierzenia pełnienia stanowiska dyrektora, z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie jednego roku od dnia podjęcia, należało stwierdzić jego niezgodność z prawem, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a.