II SA/Ke 305/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2011r. sprawy ze skargi Sołectwa Wsi B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Samorządu Mieszkańców Wsi B., reprezentowanego przez Sołtysa - C. B. od decyzji Starosty B. nr [...] z dnia [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A." Sp. z o.o. w B. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę hali magazynowej (KOB XVIII), ze zmianą sposobu użytkowania na cele suszarni surowców roślinnych, pochodzenia rolniczego oraz odpadów z surowców roślinnych z przeznaczeniem na paliwo, na działce Nr 1190 w miejscowości B., gmina P.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że odwołanie z dnia 30 grudnia 2010r. od decyzji organu I instancji wniosła Rada Sołecka - reprezentująca mieszkańców wsi B. w osobach: C. B., D. Z. i J. N.. W odwołaniu mieszkańcy wsi B. wnieśli protest przeciwko planowanej inwestycji z uwagi na zanieczyszczenie środowiska oraz pogorszenie stanu dróg dojazdowych, które spowoduje planowana inwestycja. Wnoszący odwołanie nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...], jak również decyzja ta nie była im doręczona. Pismem z dnia 24 stycznia 2011r. na podstawie art. 50 § 1 kpa Wojewoda wezwał Radę Sołecką wsi B.: C. B., D. Z. i J. N. do przedłożenia jednoznacznej informacji, czy odwołanie z dnia 30 grudnia 2010r. wniesione zostało przez Samorząd Mieszkańców Wsi B., czy przez Radę Sołecką Wsi B., czy też przez osoby prywatne. W piśmie tym również wskazano, że w przypadku gdy odwołanie wnosi Samorząd Mieszkańców Wsi B. należy przedłożyć: uchwałę zebrania wiejskiego o wyborze Sołtysa i Rady Sołeckiej wsi B., uchwałę zebrania wiejskiego, którą organ wykonawczy sołectwa, tj. Sołtys został umocowany do wniesienia w imieniu Samorządu Mieszkańców odwołania. W odpowiedzi Sołtys wsi B. - C. B. wskazała, iż odwołanie zostało złożone w imieniu Samorządu Mieszkańców Wsi B.. Do pisma załączyła m.in. kserokopię protokołu z zebrania wiejskiego z dnia 15 lutego 2007r., na którym wybrano sołtysa wsi B. oraz kserokopię protokołu z zebrania wiejskiego z dnia 10 grudnia 2010r., zwołanego w związku z decyzją Starosty B. o pozwoleniu na budowę dla "A." Sp. z o.o. w B.. W kolejnym piśmie, złożonym na wezwanie Wojewody, Sołtys wsi B. podała, że została upoważniona do wniesienia odwołania od decyzji Starosty B. nr 523/10 z dnia [...] oraz od decyzji nr [...]. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, a jego organami są: zebranie wiejskie - jako organ uchwałodawczy oraz sołtys -jako organ wykonawczy, którego działalność wspierana jest przez radę sołecką. To właśnie sołtys uprawniony jest do reprezentowania sołectwa i wystąpienia z ewentualnym odwołaniem od decyzji organu I instancji. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, dotyczące okoliczności związanych z wniesieniem odwołania z dnia 30 grudnia 2010r. wykazało, iż odwołanie to pochodzi od mieszkańców wsi B., reprezentowanych przez Sołtysa. Wojewoda podał, że art. 31 § 1 kpa, zgodnie z którym organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania oraz z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane). Stosownie do art. 28 ust. 4 prawa budowlanego, przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227, ze zm.). W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ust 2 ostatnio powołanej ustawy, w myśl których organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organy pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. Przez organizację ekologiczną natomiast rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 44 ust. 2 i 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy z dnia 3 października 2008r. ). Podając zawartą w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) definicję pojęcia - ochrona środowiska, organ II instancji podkreślił, że Wójt Gminy P. wydał decyzję z dnia 5 maja 2009r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania m.in. dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej (KOB XVIII) do składowania surowców roślinnych oraz materiałów pochodzących z procesu przetwórstwa - brykietu i pellet oraz utwardzeniu terenu, na działce nr 1190/16 w miejscowości B., gmina P., zaliczając tę inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do przepisów § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W decyzji tej wskazano, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie powodować przekroczeń wartości dopuszczalnych poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, nie będzie ingerować i negatywnie oddziaływać na środowisko i obszary ochrony przyrodniczej, w tym na Solecko-Pacanowski Obszar Chronionego Krajobrazu, zaś rozwiązania technologiczne nie będą powodować ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko. Ze względu na powyższe nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Ponadto Wójt Gminy P., po uzyskaniu stanowiska Starosty B. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., postanowieniem z dnia [...] odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z § 9 statutu sołectwa B. stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 198, poz. 2868, Samorząd Mieszkańców Wsi może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych i w związku z tym może występować z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawach dotyczących innych osób albo z żądaniem dopuszczenia samorządu do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi samorządu i gdy przemawia za tym interes społeczny mieszkańców sołectwa. Zgodnie z przepisami § 6 ust. 1 tego statutu, do zadań Samorządu Mieszkańców sołectwa należy: udział w zaspokajaniu potrzeb socjalno-bytowych, opieki zdrowotnej, kulturalnych, sportu, wypoczynku i innych związanych z miejscem zamieszkania; kształtowanie zasad współżycia społecznego; organizowanie wspólnych prac na rzecz miejsca zamieszkania, zwłaszcza w zakresie opieki nad młodzieżą i jej wychowaniem, pomocy społecznej, upowszechnianie kultury, utrzymanie porządku, bezpieczeństwa i czystości; tworzenie pomocy sąsiedzkiej; sprawowanie kontroli społecznej nad działalnością jednostek organizacyjnych prowadzących obsługę miejscowej ludności. Uwzględniając powyższe Wojewoda uznał, że Samorząd Mieszkańców Wsi B. nie jest organizacją ekologiczną, w rozumieniu przepisów ww. ustawy z dnia 3 października 2008r., a co za tym idzie nie może skutecznie wnosić odwołania od decyzji Starosty B. z dnia [...] Ponadto stwierdził, że analiza zgodności projektu zagospodarowania terenu inwestycji z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) wykazała, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie wykracza poza teren, co do którego inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane, a co za tym idzie organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję radca prawny A. Meks, wskazując, że występuje w imieniu sołtysa i rady sołeckiej wsi B., domagał się jej uchylenia, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane w związku z art. 28 i 29 kpa przez wadliwą wykładnię i w związku z tym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że sołtys i rada nie są organizacją społeczną, lecz organem samorządu mieszkańców nie posiadającym osobowości prawnej. Sołtys wsi B. działając osobiście, także na mocy upoważnienia Rady Sołeckiej załączonego na piśmie do odwołania, nie utracił w żadnej mierze swojej funkcji, zaś Rada Sołecka reprezentuje wszystkich mieszkańców wsi, na których oddziaływać może przedmiotowa inwestycja. Wobec tego twierdzenie organu jakoby odwołujący się byli organizacją społeczną jest sprzeczne z prawem. Zarzucił, że oddziaływanie inwestycji na nieruchomości mieszkańców wsi B. może być bezpośrednie w postaci wzmożonego ruchu pojazdów ciężarowych na drodze przebiegającej przez wieś lub emisji dymów lub oparów z zakładu inwestora lub pośrednie w postaci wzmożonego ruchu osób, zwiększonej obecności obcych, a przez to zmniejszenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed sądem autor skargi sprecyzował, że stroną skarżącą jest Sołectwo wsi B.. Działający w imieniu uczestnika postępowania A. Sp. Z o. o. Prezes Zarządu wniósł o oddalenie skargi, zarzucając, że jego zdaniem wniesienie skargi wynika z "prywatnej wojny Pani sołtys" z nim. W terminie publikacyjnym pełnomocnik skarżącej złożył uchwałę zebrania wiejskiego wsi B. z dnia 10 grudnia 2010r., upoważniającą sołtysa wsi C. B. do zaskarżenia decyzji wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 29 kpa stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Niewątpliwie sołectwo wsi B. nie posiada osobowości prawnej, gdyż stanowi, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) jednostką pomocniczą gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W myśl ustępu 3 tego samego artykułu statut jednostki pomocniczej określa między innymi organizację i zadania organów jednostki pomocniczej oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Zgodnie z § 9 statutu sołectwa B., uchwalonego uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] "samorząd mieszkańców wsi może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych i w związku z tym może występować z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawach dotyczących innych osób albo z żądaniem dopuszczenia samorządu do udziału w postępowaniu na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi samorządu i gdy przemawia za tym interes społeczny mieszkańców sołectwa". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, właśnie z uwagi na powyższą regulację, a mianowicie, że sołectwo wsi B. może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych organ dokonał analizy obowiązujących przepisów, w wyniku której uznał, że sołectwo nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę. Decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też stosownie do art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 243 z 2010r. poz. 1591 ze zm.) przepisów ust. 2 i 3 (tego samego artykułu) nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm., dalej w skrócie ustawa od udostępnianiu informacji...). W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym. Z powyższej regulacji wynika po pierwsze, że skoro w takich sprawach nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 prawa budowlanego (zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości i znajdujących się w obszarze oddziaływania), będzie miał zastosowanie przepis ogólny wynikający z art. 28 kpa (por. komentarz do art. 28 ustawy prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego wydawnictwo C.H.BECK, wydanie III str. 345), po drugie w sprawach tych mogą brać udział organizacje społeczne, ale tylko tak zwane organizacje ekologiczne. Jak wcześniej była o tym mowa, organ uwzględniając to, że stosownie do statutu skarżące sołectwo może brać udział w postępowaniu administracyjnym tylko na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych, rozpatrywało kwestię, czy może ono być uznana za taką organizację. Tylko wówczas bowiem stosownie do zapisów statutu mogłoby ono uczestniczyć w postępowaniu. Stanowisko Wojewody, że sołectwo taką organizacją nie jest, jest prawidłowe, a ponadto niekwestionowane przez skarżącą. Dlatego też jedynie dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść art. 45 powołanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji ..., zgodnie z którym organizacje ekologiczne, jednostki pomocnicze samorządu gminnego, samorząd pracowniczy, jednostki ochotniczej. straży pożarnych oraz związki zawodowe mogą współdziałać w dziedzinie ochrony środowiska z organami administracji. Skoro w przepisie tym osobno zostały wymienione organizacje ekologiczne i osobno jednostki pomocnicze samorządu gminnego, potwierdza to prawidłowość stanowiska organu, że skarżące sołectwo za taką organizację uznana być nie może, a co za tym idzie, nie może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę w charakterze takiej organizacji. Co prawda organ odwoławczy nie odwołał się wprost do treści art. 28 kpa, jednakże poczynione przez ten organ ustalenia jak i rozważania świadczą o tym, że uznał on także, iż sołectwo nie wykazało się interesem prawnym do udziału w tym postępowaniu. Z odwołania wynikało bowiem, że kwestionuje ono decyzję organu I instancji z uwagi na obawę, że w związku z prowadzoną przez inwestora działalnością dojdzie do zanieczyszczenia środowiska, a po rozbudowie firmy w znacznym stopniu pogorszy się stan dróg dojazdowych, jeżdżące regularnie po wsi ciężkie samochody narażą bezpieczeństwo mieszkańców i zakłócą prace rolnicze. W odwołaniu wskazano także, że już w chwili obecnej prowadzona przez inwestora działalność negatywnie oddziaływuje na mieszkańców i że zachodzi obawa o stan mostów. Przy tak sformułowanych zarzutach w stosunku do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na rozbudowę i przebudowę hali Wojewoda władny był uznać, iż tego typu zarzuty w tej sprawie nie dotyczą ochrony interesu prawnego. Ewentualnie można tutaj mówić o tym, że już prowadzona przez inwestora działalność zdaniem sołectwa narusza interes mieszkańców, ale jest to interes faktyczny, uwzględniając zakres okoliczności, jakie są przedmiotem badania w sprawie o pozwolenie na budowę. Zarzuty dotyczące zużywania się dróg i mostów, zwiększonej obecności obcych, mieszkańcy powinni byli ewentualnie zgłaszać na wcześniejszych etapach postępowania, zanim na tym terenie spółka zaczęła prowadzić działalność. Skoro inwestor do wniosku dołączył decyzję Wójta Gminy P. z dnia 6 lipca 2009r., ustalającą warunki zabudowy oraz z dnia 5 maja 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, na etapie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę sołectwo nie może kwestionować możliwości rozbudowy i przebudowy hali, a do tego sprowadzają się podnoszone w odwołaniu zarzuty. W sprawie o pozwolenie na budowę podnoszenie tego typu zarzutów, sprowadzających się zanegowania w ogóle możliwości budowy, świadczy o braku interesu prawnego. Dodatkowo zauważyć należy, iż również z regulacji zawartej w art. 44 i 45 ustawy o udostępnianiu informacji... można wysnuć wniosek, iż sołectwo nie ma szczególnych uprawnień do brania udziału na prawach strony w sprawach, w których postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, w przeciwieństwie do organizacji ekologicznych, którym ustawodawca w art. 44 takie uprawnienie przyznał. W niniejszej sprawie sołectwo nie twierdziło także, aby została mu przekazana w oparciu o przepis art. 48 u.s.g. do korzystania jakaś nieruchomość, na którą inwestycja mogłaby negatywnie oddziaływać, a co ewentualnie mogłoby uzasadniać istnienie po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda uznał, iż zachodzi podstawa do umorzenia postępowania odwoławczego, gdyż sołectwo wsi B. nie jest stroną w tej sprawie. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).