II SA/Ke 309/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów Gminy K. i Miejskiego Zarządu Dróg w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 6 maja 2024 r., znak: SKO.PW-61/1216/7/2024 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia: I. odrzucić sprzeciwy; II. zwrócić Gminie K. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu; III. zwrócić Miejskiemu Zarządowi Dróg w K. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu. Decyzją z 6 maja 2024 r., znak: SKO.PW-61/1216/7/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. W. [...] w K., od decyzji Prezydenta Miasta K. z 8 stycznia 2024 r., znak: GKŚ-IV.6331.13.2021, odmawiającej nałożenia na Miejski Zarząd Dróg w K. oraz N. obowiązku przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, jak również wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciwy do tut. Sądu od powyższej decyzji Kolegium wywiodły Gmina K. oraz Miejski Zarząd Dróg (MZD) w K. W odpowiedziach na sprzeciwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o ich oddalenie, ponieważ są nieuzasadnione. Postanowieniami z 17 czerwca 2024 r. tut. Sąd połączył po wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Ke 309/24 (ze sprzeciwu Gminy K.) i II SA/Ke 310/24 (ze sprzeciwu MZD w K.) i postanowił prowadzić je pod sygnaturą II SA/Ke 309/24. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Z mocy art. 64b § 1 Ppsa, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednym z warunków dopuszczalności skargi (sprzeciwu) jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 Ppsa). Uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15, podjętą w składzie siedmiu sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym". W cyt. uchwale NSA podkreślił, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą natomiast one wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Zdaniem NSA stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. W świetle powyższego skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej, również prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka czy organizację społeczną (stronę skarżącą) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 19 marca 2024 r., sygn. III OSK 343/24). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja Prezydenta Miasta K. jako organu I instancji wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.). Zgodnie z art. 234 ust. 3 tej ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W rozpoznawanej sprawie nie może więc budzić wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Prezydentowi Miasta K., ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, w konsekwencji Gmina K. nie posiada legitymacji do wniesienia sprzeciwu w indywidualnej sprawie, którą jej organ, tj. Prezydent Miasta, rozstrzygał w pierwszej instancji. Organ taki, a zarazem jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje, nie mają prawa do kwestionowania rozstrzygnięć organu odwoławczego przez sądem administracyjnym. Z przyczyn wskazanych powyżej odrzuceniu podlega również sprzeciw MZD w K. MZD jest wyłącznie gminną (miejską) jednostką organizacyjną (budżetową), której przedmiotem działania jest m.in. zarządzanie drogami stanowiącymi własność Gminy K. (§ 1 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 1 Statutu MZD, załączonego do sprzeciwu MZD). Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320) w art. 19 ust. 2 pkt 4 przewiduje, że zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast w art. 19 ust. pkt 5 stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli zaś jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. W świetle powyższego, skoro Gmina K., której organ, tj. Prezydent Miasta będący zarządcą drogi, nie miała legitymacji do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, w której Prezydent Miasta wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, to tym bardziej jednostka organizacyjna Gminy K., tj. MZD nie mogła wykazać legitymacji skargowej. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera takich przepisów, które stanowiłyby podstawę do skutecznego wniesienia skargi czy sprzeciwu przez zarządcę drogi, czy też przez zarząd drogi (jednostkę organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi wykonuje czynności zarządzania drogami), w sytuacji gdy organ będący zarządcą drogi wydał w pierwszej instancji decyzję w danej sprawie (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 991/18). W tym stanie rzeczy oba sprzeciwy podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa. O zwrocie wpisów od sprzeciwów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa.