II SA/Ke 310/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] . znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 10 stycznia 2017r. o odmowie wstrzymania wykonalności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 31 lipca 2014r. w sprawie ustalenia, na wniosek M. i S. K., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu samochodowego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przynależną infrastrukturą techniczną oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działkach nr [...], położonych przy drodze powiatowej w Opatowie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że na wniosek M. D. Burmistrz Miasta i Gminy w Opatowie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia 31 lipca 2014r. z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. z powodu braku udziału strony w postępowaniu. Decyzją z dnia 21 maja 2015r. powyższy organ odmówił uchylenia decyzji z dnia 31 lipca 2014r. z powodu braku po stronie M. D. interesu prawnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 listopada 2015r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 833/15 uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz Miasta i Gminy w Opatowie decyzją z dnia 6 lipca 2016r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 31 lipca 2014r. w sprawie wydania warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na skutek odwołania M. D. decyzją z dnia 7 października 2016r. uchyliło powyższą decyzję z dnia 6 lipca 2016r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2016r. M. D. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy w O. o wstrzymanie wykonalności decyzji z dnia 31 lipca 2014r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ ten wspomnianym wyżej postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017r. na podstawie art. 152 § 1 kpa odmówił wstrzymania wykonalności decyzji stwierdzając, że okoliczności rozpatrywanej sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ odwoławczy, po zbadaniu sprawy w trybie zażaleniowym, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy ze względu na jej przedmiot nie podlega wykonaniu. Stwierdza bowiem jedynie istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego, nie wywołuje natomiast skutków materialnoprawnych, nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków. Z tego też względu, w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonalności decyzji, o której mowa w art. 152 kpa. W niniejszym przypadku, zdaniem organu, stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że Starosta w O. wydał w dniu 18 maja 2015r. na wniosek M. K. i S. K. decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla budynku warsztatu samochodowego. W tej sytuacji, ponieważ w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji o warunkach zabudowy jest bezzasadny. W skardze na powyższe postanowienie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skarżąca M. D. zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na niezbadaniu, czy zachodzi przesłanka z art. 152 § 1 kpa do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy w wyniku wznowienia postępowania; 2) art. 7 i 124 § 2 kpa poprzez zaniechanie wnikliwej oceny okoliczności sprawy oraz niewystarczające uzasadnienie faktyczne postanowienia, pomijające wskazywane przez skarżącą argumenty świadczące o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w wyniku wznowienia postępowania; 3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, mimo, że zaistniały ku temu podstawy, doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; 4) art. 152 § 1 kpa poprzez jego błędne niezastosowanie, mimo, że odnosi się on również do ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; 5) art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm.) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.) poprzez ich pominięcie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy nie kreuje żadnych praw ani obowiązków, a więc nie podlega wykonaniu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że po pierwsze organy obu instancji nie zbadały istoty sprawy, tj. nie ustaliły istnienia przesłanki z art. 152 § 1 kpa. Tymczasem działki inwestorów leżą na terenie, dla którego aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 29 stycznia 2015r. Niedopuszczalne jest zaś po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia istnienia przesłanek z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy umorzyć, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Konieczność takiego rozstrzygnięcia została dostrzeżona także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, które uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 6 lipca 2016r. odmawiającą uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31 lipca 2014r. Po drugie, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie charakter prawny decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie ma wpływu na przesłanki, o których mowa w art. 152 § 1 kpa. Argumentacja Kolegium w tym zakresie została oparta wyłącznie na niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym stosowania art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis nie jest tożsamy z przepisem art. 152 § 1 kpa. Skarżąca powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których dopuszczono możliwość zastosowania tego ostatniego przepisu także do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka również, w ocenie skarżącej, podlega swoistemu wykonaniu, nie pełni jedynie funkcji informacyjnej, ale kształtuje prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie mogą być następnie wykorzystane w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane, zarówno przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organami nadzoru budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Dla stron postępowania innych niż inwestor ten właśnie etap, tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośredniego kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Skarżąca zwróciła także uwagę, że za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy przemawia zasada szybkości i sprawności działania organów administracji publicznej, wszelkie bowiem wady orzeczeń administracyjnych i ich ewentualne skutki należy eliminować z obrotu prawnego na możliwie najwcześniejszym etapie realizacji określonej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co spowodowało, że skarga została uwzględniona. Zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przepisie tym nie wskazano rodzaju decyzji, której wykonanie może podlegać wstrzymaniu. W ocenie Sądu charakter prawny decyzji nie ma wpływu na ocenę przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. W szczególności brak w nim zapisu – jak w art. 61 § 3 p.p.s.a. – o możliwości spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, które mogą być wywołane wykonaniem decyzji. Nie można zatem utożsamiać pojęcia wykonalności na gruncie tych dwóch regulacji. Jak przyjęto w orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych w skardze (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Po 397/15, opubl. Lex nr 1807365; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 426/13, opubl. Lex nr 1334355), a które to stanowisko sąd w niniejszym składzie podziela, treść art. 152 k.p.a. pozwala uznać, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie może zostać wydane również odnośnie decyzji ustalającej warunki zabudowy albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona się tą decyzją nie posłuży w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, iż ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy w niniejszym przypadku oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie na twierdzeniu – jak wykazano błędnym – że wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nie może nastąpić z uwagi właśnie na sam charakter prawny tej decyzji. Przy czym należy zauważyć, że uchylając postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015r. poprzednie postanowienie organu I instancji z dnia 17 lutego 2015r. o odmowie wstrzymania wykonania tej samej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach poleciło temu organowi zbadanie – przez pryzmat art. 152 § 1 kpa – czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Organ II instancji jest zatem niekonsekwentny, najpierw bowiem dopuszcza możliwość wstrzymania wykonania tej samej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i nakazuje w tym celu ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, innym razem zaś uznaje, że już charakter prawny takiej decyzji przesądza o braku możliwości wstrzymania jej wykonania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organy orzekając ponownie co do wniosku M. D. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 31 lipca 2014r. były zobligowane do zbadania przesłanki przewidzianej w art. 152 § 1 kpa w postaci oceny – na podstawie okoliczności sprawy – prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Trzeba zaś zauważyć, że decyzją z dnia 7 października 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia 6 lipca 2016r. w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 31 lipca 2014 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podnosząc, że ponieważ na terenie objętym inwestycją wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Opatowie nr V/18/2015 z dnia 29 stycznia 2015r., organ I instancji winien rozważyć zasadność dalszego procedowania w sprawie. SKO odwołało się przy tym do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym niedopuszczalne jest prowadzenie po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowania zmierzającego do oceny spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z z 2017r., poz. 1073 ze zm.), dlatego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy umorzyć, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2467/14, opubl. Lex nr 2106667). Bezspornym jest, że w niniejszym przypadku po wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ w niniejszym przypadku doszło do wznowienia postępowania, rozpoznając w trybie art. 152 § 1 kpa wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 31 lipca 2014 roku organy obu instancji winny były wziąć pod uwagę tę okoliczność – w kontekście m.in. przytoczonego stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 14 czerwca 2016r. – przy ocenie stopnia prawdopodobieństwa uchylenia w/w decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tymczasem ani organ I ani II instancji okoliczności tej nie uwzględniły i nie przeanalizowały. Mając na uwadze powyższe, skargę należało uwzględnić, zaś podjęte rozstrzygnięcia jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji rozważy przesłanki wstrzymania wykonania decyzji z dnia 31 lipca 2014 roku przewidziane w art. 152 § 1 kpa, uwzględniając powyższe uwagi. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2, a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na zasądzoną na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 580 zł składa się wpis od skargi – 100 zł (nadpłacona kwota wpisu w kwocie 100 zł podlega zwrotowi odrębnym zarządzeniem) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – 480 zł.