II SA/Ke 311/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007r. sprawy ze skargi Z. F. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. F. i Z. M. po 440 ( czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]2007r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2007r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 1999r. znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] 1999r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków o wydajności 150m3 /dobę – I etap, docelowo 750 m3 / dobę w miejscowości K., na terenie działek nr 1000, 245/2, 246/2, 249/2, 242/2, 245/5, 241/1. Wnioskiem z dnia 29.12.2001r. Z. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że została wydana niezgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 17/IN/94 Rady Miasta i Gminy Suchedniów ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kieleckiego Nr 8/94 z dnia 30.08.1994r. poz.67 a następnie uchwałą Nr 45/IV/95 Rady Gminy Łączna przyjętego jako obowiązujący na obszarze Gminy Łączna w części dotyczącej terenów położonych w aktualnych granicach administracyjnych Gminy Łączna. Wyrokiem z dnia 22 maja 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]2002r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...]2002r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 1999r. W zaleceniach co do dalszego toku postępowania Sąd wskazał na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uzupełnienie materiału dowodowego poprzez załączenie wypisu tekstu planu odnośnie pkt 8.8 obowiązującego dla terenu oznaczonego symbolem "1.11 RP" oraz pełnego tekstu ustaleń dotyczących obszarów chronionych 8.3. Wobec braku wniosku inicjującego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd wskazał również na konieczność wyjaśnienia kwestii dotyczących podmiotu będącego wnioskodawcą i jego reprezentacji. Decyzją z dnia [...] 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, i 156 § 1 pkt 1-7 oraz art. 158 § 1 i § 2 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł., wskazując, iż w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności kontrola rozstrzygnięcia ogranicza się do zbadania przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa, natomiast nie jest celem tego postępowania załatwienie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu instancyjnym. Wady muszą tkwić w samym rozstrzygnięciu (decyzji). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, które w sposób oczywisty wynika z prostego zestawienia treści przepisu i wydanego na jego podstawie rozstrzygnięcia a ponadto wywołuje skutki nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ odwoławczy stwierdził, iż teren na którym zlokalizowano inwestycję jest oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem: "1.12-NO" oraz "1.11 RP". Ustalenia planu obowiązujące dla terenu oznaczonego w rysunku planu symbolem 1.12-NO w brzmieniu: "teren istniejącej oczyszczalni ścieków przyjmującej ścieki z budynku mieszkalnego 12 rodzinnego, szkoły podstawowej, ośrodka zdrowia, lecznicy zwierząt, OSP i domu handlowego. Ze względów terenowych i braku możliwości zachowania wymaganej strefy ochrony sanitarnej nie przewiduje się jej zabudowy. Winna ona być eksploatowana do czasu wybudowania oczyszczalni ścieków 01 (obok cmentarza)." - dopuszczały możliwość realizacji oczyszczalni ścieków. W ocenie organu ze względu na przestarzałą technologię oczyszczalni plan przewidywał wybudowanie oczyszczalni ścieków na terenie obok cmentarza, jednakże teren ten nie znalazł się w granicach administracyjnych Gminy Ł.. Ustalenia planu obowiązujące dla terenu oznaczonego w rysunku planu symbolem "1.11 RP – teren upraw polowych" dopuszczały możliwość realizowania ulic dojazdowych, dróg wewnętrznych i innych obiektów i urządzeń związanych z funkcją terenu a także urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej nie związanych z funkcją terenu. Kolegium uznało, że budowa oczyszczalni ścieków na tym terenie, z którego będzie przyjmować ścieki bytowe z istniejącej zabudowy zagrodowej – będzie obiektem związanym z funkcją terenu. Powołując art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) Kolegium wskazało, że gruntami rolnymi są grunty pod urządzeniami zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków. Reasumując, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z analizy szczegółowych i generalnych ustaleń realizacyjnych wynika, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie było sprzeczne z ustaleniami planu, co zgodnie z dyspozycją art. 46a ust. 1 – 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na przyjęcie, iż kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Ponadto decyzja nie zawiera innych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa brak zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 22.05.2006r. organ uzupełnił materiał dowodowy w kwestii wykazania podmiotu wnioskującego o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniając, że Gmina Ł. upoważniła firmę A. sp. z o.o. do występowania w jej imieniu. Spółka ta przygotowała wniosek oraz materiały niezbędne do wydania decyzji i z tego względu figuruje w wykazie stron postępowania. W rezultacie faktycznym wnioskodawcą była Gmina Ł., posiadająca zdolność administracyjnoprawną, która uprawniała gminę do występowania w sprawie w charakterze strony. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podzieliło swoje wcześniejsze ustalenia i argumentację. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że ocena braku sprzeczności decyzji Wójta Gminy Ł. z ustaleniami planu miejscowego znajduje oparcie w aktach sprawy oraz w dokonanej przez ten organ analizie zapisów części graficznej i tekstowej planu obowiązującego w dacie jej wydania. Wyjaśnione zostały kwestie rozbieżności pomiędzy ustaleniami planu w części graficznej i opisowej jak również przywołane zostały i wyjaśnione postanowienia zawarte w pkt 8.2, które obowiązywały na terenie upraw polowych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] 2007r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pełnomocnik działający w imieniu Z. F. i Z. M. domagając się ich uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, obrazę art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 127 § 3, 104 § 2, 107 § 3 kpa poprzez rozpoznanie sprawy w trybie kontrolnym nie zaś merytorycznym, naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 kpa przez błędną wykładnię, naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wcześniejszym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Pełnomocnik skarżących podnosi, że decyzja Wójta Gminy Ł. jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Suchedniów zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy Suchedniów z dnia 25 maja 1994r. i przyjętego uchwałą Rady Gminy Łączna z dnia 27 lipca 1995r. jako obowiązujący na obszarze Gminy Łączna, bowiem zgodnie z planem ustalenia terenu dla symbolu 1.12-NO nie przewidują jego zabudowy, zaś kwestionowana decyzja dopuszcza na budowę oczyszczalni ścieków. Ponadto ustalenia tekstowe dla terenu o symbolu 1.11 RP - Teren upraw polowych. Użytkowanie bez zmian, jednoznacznie określają podstawową funkcję terenu, która związana jest z rolniczym użytkowaniem gruntów i nie może ulec zmianie a w takim razie, budowa oczyszczalni ścieków na takim terenie jest sprzeczna z planem miejscowym. Zdaniem pełnomocnika oceny tej nie mogą zmienić ogólne ustalenia realizacyjne określone w pkt 8.2. bowiem zapis ustaleń szczegółowych dla symbolu 1.11 RP dla konkretnych gruntów zakazywał zmiany ich użytkowania. Ponadto podkreślono, iż treść ustaleń 8.2 cytowana jest wybiórczo. Zarzut naruszenia art. 153 ppsa strona skarżąca upatruje w braku uzupełnienia materiału dowodowego, wbrew wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2006r. Kolegium bowiem nie przytoczyło i nie odniosło się do postanowień wypisu tekstu planu 8.8 obowiązujących dla terenu upraw polowych oznaczonych symbolem 1.11 RP, jak również ustaleń dotyczących obszarów chronionych 8.3. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie obowiązków dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kolegium nie wyjaśniło również w oparciu o jakie konkretne środki dowodowe ustaliło status wnioskodawcy postępowania co oznacza naruszenie art. 77 oraz 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze analizując poprawność kwestionowanej decyzji dokonało oceny pod kątem wszystkich ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób określony art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) tj. pod względem jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że zarówno decyzja zaskarżona, jak też ją poprzedzająca naruszają prawo procesowe, a zatem skarga jest uzasadniona. Jak stanowi art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i ewentualne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System... s. 319). Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie mimo wyraźnych wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 22 maja 2006r. Kolegium nie uzupełniło materiału dowodowego i nie oparło swych rozważań na temat zgodności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...]1999r. z ustaleniami planu w aspekcie całokształtu ustaleń obowiązujących dla terenu oznaczonego symbolem: 1.11 RP - Tereny upraw polowych. Taki sposób prowadzenia postępowania ewidentnie narusza przepis art. 153 ppsa jak również uniemożliwia Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę ocenę czy stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 46a ust. 1 pkt 1-2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym (w odniesieniu do konkretnej sytuacji) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zarzuty strony skarżącej naruszenia art. 7,77, 107 § 3 i 80 kpa są w pełni uzasadnione. Niezależnie od powyższych okoliczności należy zauważyć , że Kolegium nie dokonało wyczerpującej oceny w odniesieniu do ustaleń obowiązujących dla terenu oznaczonego w planie symbolem: 1.12 NO, albowiem brak jednoznacznej interpretacji zapisu "ze względów terenowych i braku możliwości zachowania wymaganej strefy ochrony sanitarnej nie przewiduje się zabudowy. Winna ona być eksploatowana do czasu wybudowania oczyszczalni ścieków 01 (obok cmentarza)". W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozważyć czy takie brzmienie zapisu planu oznacza faktycznie zakaz zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 1.12.NO czy też zakazu takiego z treści zapisu wyprowadzić nie można. W wyroku z dnia 22.05.2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził pogląd, który w całości Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest ocena kwestii prawnych związanych z kwestionowanym aktem, nie jest natomiast rzeczą organu dokonywanie własnych ustaleń przez pryzmat zdarzeń zaszłych po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które pozostają bez wpływu na jego postanowienia. Niekonsekwentne są ustalenia Kolegium określające charakter inwestycji, albowiem w decyzji z dnia [...]2007r. organ traktuje oczyszczalnię ścieków jako obiekt budowlany związany z funkcją terenu, którego realizację umożliwiają ogólne ustalenia planu wynikające z pkt 8.2., natomiast w decyzji z dnia [...]2007r. organ stwierdza, że planowana inwestycja nie narusza tych ustaleń w zakresie możliwości realizacji urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej nie związanych z funkcją terenu. Podkreślenia wymaga fakt, że jeżeli plan nie zawierał wyjaśnienia wyrażeń w nim użytych to przy wyjaśnianiu ich znaczenia należy posługiwać się określeniami które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw. Dla określenia charakteru (rodzaju) inwestycji takim aktem jest ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118). Zgodnie z art. 3 pkt 3 tej ustawy zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji jak i obecnie oczyszczalnię ścieków należało zakwalifikować do budowli, nie budzi zatem wątpliwości, że stanowi ona obiekt budowlany i w takim znaczeniu organ powinien interprtetować odnośne zapisy planu. Za uchybienie dyspozycji art. 107 § 3 kpa należy uznać sytuację, w której Kolegium nie wskazuje dowodów na których oparło wyjaśnienia co do podmiotu wnioskodawcy ograniczając się do stwierdzenia, że wynika to "z uzupełnionych przez organ I instancji akt sprawy". W konkretnych okolicznościach należy uznać, że to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie w kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Ł. mylnie wskazano jako wnioskodawcę Urząd Gminy w Ł. jednak ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Wójta Gminy w Ł. z dnia 22.01.2007r. wynika komu Gmina Ł. udzieliła upoważnienia do jej reprezentowania w przygotowaniu wniosku oraz materiałów do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla oczyszczalni ścieków w miejscowości Kamionki, zaś zapis w poświadczonej za zgodność kserokopii książki kancelaryjnej potwierdza, że pismo w tej sprawie podmiot upoważniony czyli A. sp.z o.o. złożyła. W rezultacie uprawnionym jest przyjęcie przez Kolegium, iż kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 tj. nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż faktycznym Wnioskodawcą w sprawie była Gmina Ł.. Nie ulega wątpliwości, że Gmina posiadając osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej, przysługuje jej więc status strony postępowania administracyjnego. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło obowiązkom wynikającym z art. 7,77,107 § 3 kpa w zw. z art. 153 ppsa zaś naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji tego organu z dnia [...]2003r. znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt c ppsa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ mając na względzie poczynione wyżej uwagi przeprowadzi postępowanie wyjaśniające dokonując istotnych dla sprawy ustaleń oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 ppsa. Podstawę prawną wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stanowi art. 152 ppsa. .