II SA/Ke 315/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010 roku sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A.S. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy C. decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy przyznania K. K. zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu urodzenia dziecka i z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że u podstaw decyzji organu I instancji legło ustalenie, że dochód na osobę w rodzinie K. K. przekracza 504zł, w związku z tym w/w nie spełnia przesłanek uprawniających do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. K. stwierdziła, że mimo złożenia stosownych dokumentów, organ ustalając dochód rodziny nie uwzględnił aktualnej, pomniejszonej powierzchni gospodarstwa rolnego, jakie posiada. Zdaniem strony, utrata możliwości wykonywania pracy na danej powierzchni gospodarstwa rolnego stanowi o utracie pracy zarobkowej i uzasadnia zastosowanie instytucji dochodu utraconego. Bezpodstawnie zatem przyjęto dochód z całości gospodarstwa rolnego. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło brzmienie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych określającego kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku oraz podmioty, którym przysługuje ten zasiłek. Kolegium stwierdziło, że dochód z gospodarstwa rolnego stosownie do art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23 ww. ustawy jest innym dochodem niepodlegającym opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym. W myśl art. 5 ust. 8 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa GUS. Zgodnie z obwieszczeniem z dnia 23 września 2009r. przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2008r. 2.056 zł, tj. 171,33 zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego okresu kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 2 i pkt 10 ustawy). W danym przypadku dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych podstawą obliczania dochodu jest rok 2008. K. K. była w 2008r. właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 3,82 ha fiz., co stanowi 6,3075 ha przeliczeniowych. W roku 2009 darowała na rzecz R. B. 1,04 ha fiz. gruntów rolnych. Obecnie zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Wójta Gminy C. K. K. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 2,78 ha fiz., co stanowi 4,8255 ha przeliczeniowych. Kolegium wskazało, że utrata dochodu w myśl art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza m.in. utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c). Z kolei ilekroć w ustawie mowa jest o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w zakresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy). Z uwagi na zamknięty charakter tego katalogu organ nie mógł uwzględnić instytucji dochodu utraconego wskutek zbycia gruntów rolnych na podstawie umowy darowizny. Organ odwoławczy uznał, że gminny organ pomocy społecznej prawidłowo ustalił wysokość dochodu K. K. za 2008r. w kwocie 12.967,97 zł, co miesięcznie daje kwotę 1.080,66 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 540,33 zł. Dochód ten przekracza kwotę kryterium dochodowego wynoszącego 504zł o 36,33 zł, a zatem o kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego, przysługującego w okresie, na który jest ustalany (tj. 68 zł). Brak możliwości zastosowania wyjątku przewidzianego art. 5 ust. 3 ustawy regulującego przyznanie stronie zasiłku rodzinnego w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekroczył kwoty kryterium dochodowego o kwotę mniejszą bądź równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu tj. 68zł, organ uzasadnił tym, że w poprzednim okresie zasiłkowym, tj. od 1.09.2008r. do 31.10.2009r. K. K. nie przysługiwało prawo do zasiłku rodzinnego. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że jej dziecko – Gizela K. urodziło się w dniu 3.11.2009r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie dopuścił w zakresie przyznawania świadczeń rodzinnych wydawania decyzji uznaniowych. Niespełnienie przesłanki kryterium dochodowego oraz przesłanek ustawowych wynikających z art. 5 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkuje odmową przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zawyżenia przez Prezesa GUS dochodu z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego oraz jej trudnej sytuacji życiowej Kolegium podniosło, że organy administracji nie mogą dokonywać oceny obowiązującego prawa i obowiązane są do stosowania jego przepisów. Nie mogą więc ustalać czy ryczałtowa kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego odpowiada faktycznie uzyskiwanej przez rolnika. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. stwierdziła, że organy błędnie rozpoznały sprawę. Nie uwzględniły bowiem tej okoliczności, że skarżąca w chwili ubiegania się o zasiłek rodzinny była właścicielką gospodarstwa rolnego o mniejszej powierzchni niż ta, z której organy administracji wyliczyły jej dochód. Za nieuprawnione Skarżąca uznała stanowisko organu, iż zbycie całości gospodarstwa rolnego lub jego części nie jest utratą innej pracy zarobkowej i dochodu z tego gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podkreślić należy, iż przyznanie uprawnień do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami nie zależy od uznania organu, który wydaje decyzję, ale od spełnienia przez osobę ubiegającą się o te uprawnienia ustawowych materialnoprawnych przesłanek. Przesłanki te w przypadku skarżącej określone zostały w art. 5 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Słusznie zatem organy administracji orzekające w sprawie, nie negując trudnej sytuacji finansowej i życiowej w jakiej aktualnie znajduje się rodzina skarżącej, powołały argument przekroczenia określonej kwoty dochodu jako podstawy odmowy przyznania zasiłku. Zgodnie z art. 3 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawą ustalania dochodu rodziny jest przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to więc roku 2008. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające w sposób bezsporny wykazało, że rodzina skarżącej w 2008r. osiągnęła dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 12.967,97 zł. Wskazać przy tym należy, iż organ związany był definicją legalną dochodu, za który w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23 ustawy uważa się m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. Z kolei art. 5 ust. 8 ustawy wskazuje na sposób ustalania dochodu uprawniającego do zasiłku rodzinnego i dodatków w sytuacji posiadania gospodarstwa rolnego stanowiąc, iż w takim przypadku przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969 ze zm.). Tak więc dochód z gospodarstwa rolnego oblicza się na podstawie liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W ocenie sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów i na ich podstawie słusznie uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na występujące przekroczenie kryterium dochodowego. Dochód rodziny z gospodarstwa rolnego ustalony został zgodnie z ww. przepisami na podstawie liczby hektarów przeliczeniowych w gospodarstwie skarżącej ustalonej w oparciu o decyzję Wójta Gminy C. z dnia 6 lutego 2008r. w sprawie ustalenia podatku rolnego na rok 2008 oraz oświadczenia skarżącej z dnia 27.01.2010r. o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu w roku 2008, przy uwzględnieniu wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego (2.056 zł) określonego w Obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2009r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2008r. (Mon.Pol., Nr 62, poz. 829). Niezasadny jest zarzut skarżącej, iż zbycie części gospodarstwa rolnego w 2009r. powinno być uwzględnione jako okoliczność powodująca utratę dochodu, a tym samym zastosowanie znaleźć winien przepis art. 5 ust. 4 ustawy umożliwiający ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o dochód utracony. Istotnie we wskazanym przepisie ustawodawca przewidział możliwość modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu prawa do zasiłku rodzinnego na wypadek, gdyby w sytuacji majątkowej rodziny ubiegającej się o to świadczenie nastąpiły zmiany w porównaniu z rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. W art. 3 pkt 23 powołanej ustawy "utrata dochodu" oznacza utratę spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wyjaśnić przy tym należy, że zakres normatywny pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wynika z treści art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Regulacja ta wskazuje, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie ulega więc wątpliwości, że utrata dochodu spowodowana zbyciem gospodarstwa rolnego nie może zostać zakwalifikowana do zakresu pojęcia utraty dochodu określonego w art. 3 pkt 23 ww. ustawy. Nie można zatem zarzucić organom orzekającym w sprawie, że nieprawidłowo ustaliły treść normy prawnej zawartej w tym przepisie. Przeciwnie, treść spornego przepisu nie pozwala na inną jego wykładnię, niż dokonana przez organy administracji. Enumeratywne wyliczenie przypadków "utraty dochodu" wyklucza ujęcie wśród nich zbycia w jakiejkolwiek formie gospodarstwa rolnego. Na marginesie wskazać należy, że pomoc Państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb. Konsekwencje dobrowolnej dyspozycji gospodarstwem rolnym lub jego częścią (zwłaszcza w drodze czynności nieodpłatnej jaką jest darowizna) nie mogą być przerzucane na Państwo. Osoba podejmująca decyzję o wyzbyciu się nieodpłatnie części swego majątku nie powinna spodziewać się, że czynność taka spowoduje uruchomienie dla niej pomocy z środków publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008r., sygn. I OSK 554/07). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd oparł o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Koszty obejmują opłatę za czynności adwokata w kwocie 240 zł, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.