II SA/Ke 317/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. 1. Postanowienie organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ("Kolegium", "SKO") postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie SKO z dnia 30 września 2013 r. nr [...], o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną SKO z dnia 30 września 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. z dnia 23 listopada 2009 r. nr [...], w sprawie ustalenia, że nieruchomość położona we wsi C., oznaczona w ewidencji gruntów obręb [...], jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 2, 9600 ha, stanowi wspólnotę gruntową mieszkańców wsi C. i jednocześnie w sprawie ustalenia, że nieruchomość położona we wsi C. oznaczona w ewidencji gruntów obręb [...], jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0, 7000 ha stanowi mienie gminne. 1.2. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że S. K. i M. K. wystąpili do Kolegium z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z dnia 30 września 2011 r., zarzucając brak udziału w tym postępowaniu oraz naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. 1.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach powołało treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – "K.p.a") wymieniającego podstawy wznowienia postępowania i wskazało, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Kolegium podkreśliło przy tym wyjątkowy charakter instytucji wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania organ administracji zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 148 § 1-2 K.p.a. strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, zaś zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. Nie wystarczy tutaj samo uprawdopodobnienie. Strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. 1.4. Kolegium wskazało, że S. K. w żaden sposób nie udowodniła, że o przesłance bądź przesłankach wznowienia postępowania dowiedziała się we wskazanym przez siebie dniu, tj. 11 maja 2013 r. M. K. natomiast w ogóle nie wskazał terminu, kiedy dowiedział się o prowadzonym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Kolegium z dnia 30 września 2011 r. Ze złożonych przez niego wyjaśnień wynika, że nie jest w stanie dokładnie określić kiedy dowiedział się o toczącym postępowaniu. Z akt sprawy wynika ponadto, że prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt. II SA/Ke 820/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. W. na decyzję SKO z dnia 30 września 2011 r. nr [...]. M. K., jak wskazuje treść uzasadnienia przywoływanego wyroku, został dopuszczony przez Sąd do udziału w sprawie zakończonej tym wyrokiem w charakterze uczestnika. Nie ulega zatem wątpliwości, że o decyzji Kolegium z dnia 30 września 2011 r. nr [...] M. K. dowiedział się przynajmniej podczas postępowania toczącego się przed WSA w Kielcach w sprawie zakończonej ww. wyrokiem tego Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło brak podstaw pozwalających stwierdzić, że wnioskodawcy istotnie zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określony przepisami art. 148 § 1 i 2 K.p.a. 1.5. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że sprawa z wniosku S. K. i M. K. nie jest kontynuacją sprawy już zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt. II SA/Ke 820/11. Jest to nowa, odrębna sprawa, w której badana jest sama tylko możliwość wznowienia postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną. Skoro w niniejszej sprawie nie jest możliwe wznowienie postępowania ze względów formalnoprawnych, nie jest w konsekwencji możliwe badanie i odniesienie się do zarzutów zażalenia w przedmiocie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania. Dopiero bowiem postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Kolegium uznało ponadto za nieuzasadnione stwierdzenie S. K., że decyzje SKO z dnia 8 października 2010 r. i z dnia 30 września 2011 r. nie były doręczane prawidłowo, tj. że nie były obwieszczone mieszkańcom wsi C. w trybie art. 8 § 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W tym zakresie Kolegium wskazało, że zgodnie z informacją udzieloną przez Sołtysa Sołectwa C. – K. decyzja Kolegium z dnia 30 września 2011 r. była wywieszona na tablicy ogłoszeń i została z niej zdjęta 23 listopada 2011 r. Ponadto inspektor ds. gospodarki gruntami w Urzędzie Miejskim w S. potwierdził, że decyzja Kolegium z dnia 30 września 2011 r. była wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w dniach 5 – 20 października 2011 r. Co do stwierdzenia zaś, że tryb doręczenia przewidziany w art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie ma zastosowania względem osób, które nie zostały ujęte w wykazie starosty, Kolegium podkreśliło, że sprawa zakończona decyzją Kolegium z dnia 23 listopada 2009 r. była przedmiotem szczegółowej analizy i oceny WSA w Kielcach, który wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. oddalił skargę na tę decyzję. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższe postanowienie Kolegium M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 124 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się do okoliczności składanych we wniosku o wznowienie postępowania polegających na naruszeniu zasady bezstronności - art. 145 § 1 pkt 3 i oparciu ostatecznej decyzji na fałszywych dowodach - art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. 2.2. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że podstawę jego wniosku o wznowienie postępowania stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. bowiem zarówno decyzja z dnia 8 września 2010 r. jak i 30 września 2011 r. została wydana w tym samym składzie osobowym co stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie, stanowi to naruszenie zasady bezstronności i winno skutkować wznowieniem postępowania. Niewiadomo jakie jest stanowisko organu w tej sprawie. Brak jest bowiem jego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Zaskarżone postanowienie również zostało wydane z naruszeniem zasady bezstronności opisanej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. bowiem pierwsze postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania zostało wydane przez dwóch członków SKO w Kielcach, tj. M. C. oraz G. H., którzy uprzednio wydali decyzję z dnia 30 września 2011 r. 2.3. Kolejna podstawa wniosku skarżącego wynika z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2012 r. WSA w Kielcach bowiem oparł się na nieistniejącym dokumencie, tj. dowodzie z opinii geodety, której nie ma w aktach. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie ustosunkowało się do tego zarzutu. 2.4. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. 2.5. Na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. skarżący oświadczył, że o wydaniu decyzji z dnia 30 września 2011 r. dowiedział się od mieszkańców wsi C., jeszcze wcześniej niż przyjmuje to Kolegium. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. 3.2. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 K.p.a. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wniesienie podania o wznowienie postępowania i termin do jego wniesienia uregulowane zostały w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Zgodnie z tym artykułem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada istnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania. Ustala m. in. czy podanie wniósł podmiot będący stroną w postępowaniu, czy podanie zostało złożone we właściwym terminie, czy powołane są w nim ustawowe przesłanki wznowienia. 3.3. Sąd akceptuje przywołane m.in. przez Kolegium poglądy eksponujące stanowisko, że to na osobie, która składa wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w tym, na gruncie art. 148 § 2 K.p.a., kiedy dowiedziała się o decyzji. Stanowi to bowiem podstawę ustalenia, czy podanie o wznowienie wniesione zostało przed upływem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Oznacza to wykazanie, iż zachowany został termin przewidziany w art. 148 § 2 K.p.a., czyli że w określonej dacie, mieszczącej się w okresie 1 miesiąca przed złożeniem wniosku, strona posiadła wiedzę o wydarzeniu, które stanowi impuls do złożenia wniosku. Na organie spoczywa w związku z tym obowiązek oceny zasadności argumentacji strony w ramach oceny swobodnej, uzasadnionej racjonalnymi przesłankami. Przy tym, co należy podkreślić, organ nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. W doktrynie postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji (por. E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz, 1964, s. 200; podobnie wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, LEX nr 34954 oraz wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046, por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 463/11, LEX nr 1145113). 3.4. W niniejszej sprawie organ prawidłowo przyjął, że wnioskodawca – M. K. nie wskazał daty, kiedy powziął wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę dla wznowienia postępowania. Uprawniona stała się też ocena, w której organ posiłkując się bezspornym faktem uczestnictwa M. K. w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt. II SA/Ke 820/11, stwierdził że M. K. już w tym postępowaniu powinien nabyć wiedzę o decyzji Kolegium z dnia 30 września 2011 r. Co znamienne sam skarżący, na rozprawie wskazał, że o wydaniu decyzji z dnia 30 września 2011 r. dowiedział się od mieszkańców wsi C., jeszcze wcześniej niż przyjmuje to Kolegium (pkt 2.5.). Tym samym, w tych okolicznościach sprawy uprawnione jest twierdzenie o uchybieniu przez M. K. wynikającego z art. 148 K.p.a. terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, a w konsekwencji sformułowana w postanowieniu odmowa wznowienia postępowania. 3.5. Istnienie przeszkody formalnej dla wznowienia postępowania powoduje brak możliwości oceny przez organ wskazywanych przez wnioskodawcę okoliczności w kontekście zaistnienia przesłanek, o których mowa w art.145 § 1 K.p.a. W związku z tym, nieuzasadnione są oczekiwania skarżącego aby organ zajął stanowisko w kwestii zaistnienia przesłanek dla wznowienia postępowania. 3.6. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a K.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (tu: postanowienia) dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji (tu: postanowienia) przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej (tu: postanowienia), która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. 3.7. Podsumowując, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a tym samym zarzuty skargi uznać należy za niezasadne. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.