II SA/Ke 322/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Miasta K. – przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru S.". Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 23 października 2011r. Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta K. o dopuszczenie – w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. – na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Złożony w tym zakresie wniosek Stowarzyszenie uzasadniło działaniem w ramach swoich celów statutowych oraz w interesie społecznym. Dodatkowo wnioskodawca wniósł o uzupełnienie zebranego w prowadzonym postępowaniu materiału dowodowego w zakresie przedstawionym w tym piśmie. Organ I instancji, odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu, wskazał, że w złożonym wniosku nie przytoczono okoliczności konkretyzujących interes społeczny. W tym zakresie wyrażono pogląd, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu być może zaspokoiłoby interes wąskiej grupy społecznej, ale jednocześnie byłoby sprzeczne z interesem mieszkańców K., którzy nie składali krytycznych uwag do samego procesu inwestycyjnego, jego zakresu oraz rozwiązań technicznych – zgodnych z przepisami ruchu. Powołując się na opinię mieszkańców K. organ wskazał również, że przewidziane zmiany dotychczasowego zagospodarowania i rewitalizacja wybranych miejsc K. są w potrzebne i należy je przeprowadzać, zwłaszcza że priorytetowym zadaniem dla miasta jest usprawnienie komunikacji i wprowadzenie przyjaznych mieszkańcom rozwiązań infrastrukturalnych. Zwrócono także uwagę na istotną, zdaniem organu, z punktu widzenia interesu społecznego możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji ze środków Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 - 2013. W tym zakresie wskazano, że Gmina K. zawarła w dniu [...] z Zarządem Województwa pre-umowę na realizację tego przedsięwzięcia, w której został określony termin złożenia wniosku o jego dofinansowanie. Powyższa pre-umowa nie jest jednoznaczna z otrzymaniem środków na realizację planowanej inwestycji. Planowane przedsięwzięcie może otrzymać dofinansowanie jedynie po przedłożeniu i zaakceptowaniu przez Instytucję Zarządzającą prawidłowo przygotowanego wniosku wraz ze wszystkimi wymaganymi załącznikami. Natomiast przedłużenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia nie leży w interesie społecznym, gdyż w znacznym stopniu opóźni przygotowanie m. in. dokumentacji projektowej technicznej oraz uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – które to dokumenty są niezbędne do złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji całego projektu. Brak możliwości pozyskania środków z Unii Europejskiej na przedmiotowe zadanie wykluczy całkowicie jego realizację. W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie zarzuciło organowi I instancji błędne utożsamianie dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z pozytywnym rozpatrzeniem jej wniosków o uzupełnienie materiału dowodowego. Za niezasadne uznano przerzucanie na Stowarzyszenie obowiązku definiowania i konkretyzowania interesu społecznego zwłaszcza, że w złożonym wniosku wskazano na brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z powodu błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia. Tymczasem w ocenie Stowarzyszenia przeprowadzenie rzetelnej oceny oddziaływania na środowisko leży w interesie społecznym jako, że dbając o to, by rewitalizacja przestrzeni miejskiej była przeprowadzona w oparciu o rzetelną dokumentację, Stowarzyszenie działa na rzecz tego procesu. W piśmie z dnia 7 listopada 2011r. Stowarzyszenie wskazało, że usunięcie usterek merytorycznych w projekcie przedsięwzięcia jest wymagane dla zapewnienia jego zgodności z prawem miejscowym, konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju oraz z regułami prawidłowej urbanistyki. Zachowanie tych wymogów leży także w interesie społecznym. Stowarzyszenie dąży do przystąpienia do postępowania, gdyż szeroko angażuje się w poprawę jakości przestrzeni miejskiej i chce ten proces usprawnić – a nie blokować. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, stwierdziło brak wykazania przez Stowarzyszenie, w jaki sposób dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu będzie przyczyniało się do lepszego wypełniania przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Wskazana we wniosku okoliczność, że w postępowaniu niezasadnie nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko z powodu błędnej kwalifikacji zakresu przedsięwzięcia nie uzasadnia jeszcze twierdzenia, że wstąpienie Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania na prawach strony przyczyni się do ochrony interesu społecznego. Natomiast samo powoływanie się na tak ogólne wartości jak ład przestrzenny, dbałość o interes mieszkańców, czy konieczność ochrony przyrody nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Nie można bowiem domagać się udziału w postępowaniu, poprzestając na przedstawieniu swoich celów statutowych uprawdopodabniających jakoby istnienie owego interesu publicznego. Nie sposób również "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym. Organ II instancji, wskazując na brak trwałej, stałej definicji interesu społecznego, stwierdził, że stanowi on uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Może być także definiowany jako narzędzie kształtujące aktualną sytuację jednostki. Określać go można interesem dającym się potencjalnie odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów, traktowanych jako jeden podmiot. Istnieją także próby definiowania interesu publicznego (społecznego) jako autentycznego interesu wspólnoty postrzeganej jako całości. W ich skład wchodzą wtedy interesy publiczne, których ochrona i realizacja jest wymagana bezwarunkowo dla zapewnienia egzystencji, wspólnego pokojowego życia społeczeństwa. Ponadto, zdaniem Kolegium, Stowarzyszenie nie wykazało w jaki sposób realizacja przedmiotowej inwestycji mogłaby spowodować zagrożenie dla ochrony przyrody. Z porównania dotychczasowego użytkowania terenu z planowanym zagospodarowaniem wynika, że w części objętej ulicami [...] oraz terenu WDK i placu M. nie zmienia się sposób użytkowania terenu, a planowane przedsięwzięcie obejmuje przebudowę drogi – która obecnie stanowi element układu komunikacyjnego miasta K.. Celem planowanego połączenia ul. K. z ul. W. jest odciążenia istniejącego głównego ciągu komunikacyjnego obsługującego ten rejon miasta na kierunku wschód - zachód tj. ul. S. dla której występuje bardzo duże obciążenie ruchem, a zagospodarowanie terenu przyległego – zabudowa pierzejowa nie pozwala na jej modernizację i dostosowanie do zmieniających się warunków. Organ II instancji podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru działalności przemysłowej i wytwórczej. Natomiast postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań chroni w pewnym sensie interes społeczny, nie pojmowany jednak abstrakcyjnie, ale oceniany w każdym indywidualnym przypadku i danym czasie w ten sposób, że stronami tego postępowania, oprócz inwestora są również podmioty, na których nieruchomości przedsięwzięcie może oddziaływać i których czynny udział w postępowaniu może wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie a ono samo nie może naruszać ich interesu prawnego. Niezależnie od powyższych wywodów Kolegium wskazało na spełnienie w niniejszej sprawie pierwszej przesłanki określonej w art. 31 § 1 k.p.a. – z uwagi na okoliczność, że jednym z celów statutowych wnioskodawcy jest ochrona przyrody, który to cel niewątpliwie powiązany jest z przedmiotem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie A. zarzuciło rozstrzygnięciu organu II instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 i art. 126 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, mimo odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie do zarzutów dotyczących tego, że interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu to ochrona przyrody, przy braku odniesienia się do zarzutów zażalenia, dotyczących tego, że przedmiotowy interes społeczny polega także na ochronie stosowania zasady zrównoważonego rozwoju, ochronie zasad prawidłowej urbanistyki, ochronie finansów miasta K., a także dbaniu o rzetelność dokumentacji środowiskowej; b) art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności i nieustalenie stanu faktycznego sprawy wobec braku wykazania na czym – zdaniem Kolegium – polega interes społeczny w okolicznościach niniejszej sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdy tymczasem oczywistym jest, że udział organizacji społecznych w niniejszym postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko rozbudowy węzła komunikacyjnego w centrum miasta leży w interesie społecznym –zarówno ze względu na ochronę przyrody, jak i ochronę stosowania zasady zrównoważonego rozwoju, ochronę zasad prawidłowej urbanistyki, ochronę finansów samorządu, a także dbanie o rzetelność dokumentacji środowiskowej; b) art. 10 a w zw. z art. 1 ust. 2 Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz. U. UE L z dnia 5 lipca 1985r. ze zm.), a także art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdy tymczasem według art. 10a Dyrektywy 85/337/EWG, jeśli tylko dana organizacja pozarządowa działa zgodnie z prawem krajowym na rzecz ochrony środowiska, to ma wystarczający interes prawny do "uzyskania dostępu do procedury odwoławczej przed sądem (...), by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań". Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości wydanych w niniejszej sprawie postanowień organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 j.t.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organami administracji publicznej w sprawie dotyczącej innej osoby może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek, określonych w art. 31 § 1 k.p.a., to jest: a) jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, b) gdy przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego w sprawie organu. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmawia organizacji udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt: II OSK 2161/10, LEX nr 1109379). Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić trzeba, że poza sporem pozostaje okoliczność spełnienia w niniejszej sprawie pierwszej z ww. przesłanek. U podstaw stanowiska Kolegium o zasadności wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym legła natomiast okoliczność braku spełnienia przesłanki interesu publicznego w tym zakresie. W tym względzie Stowarzyszenie podnosi, że interes społeczny w niniejszej sprawie polega na ochronie: przyrody, stosowania zasady zrównoważonego rozwoju, zasad prawidłowej urbanistyki, finansów miasta K., a także dbaniu o rzetelność dokumentacji środowiskowej. Pomimo tego Kolegium – podobnie jak i organ I instancji – wskazało na brak wykazania przez Stowarzyszenie, aby za jego udziałem w tym postępowaniu przemawiał interes społeczny. W tym miejscu ponownie podkreślić trzeba, że ocena zasadności wniosku Stowarzyszenia pod tym kątem należy do organu prowadzącego postępowanie. Należy jednocześnie zwrócić uwagę na brak ustawowej definicji "interesu społecznego", który stanowi w rezultacie pojęcie niedookreślone. Z tego też względu to organ administracji, posługując się tym pojęciem jako istotnym elementem rozstrzygnięcia, powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2184/06, LEX nr 347791). Orzekając w tym zakresie organ obowiązany jest – stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. – szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, wskazując w czym upatruje interesu społecznego. Innymi słowy, organ winien zdefiniować (określić) na czym ten interes polega oraz wykazać, że wnioskodawca taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Z uwagi na przedstawione rozważania nie budzi wątpliwości Sądu, że zdefiniowanie przedmiotowego pojęcia przez organy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak również przedstawiona w tym zakresie argumentacja miały istotny wpływ na jej wynik. Pomimo szerokiego uzasadnienia postanowienia organu I i II instancji należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia te nie zawierały istotnego – z punktu widzenia spełnienia drugiej z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. – i konkretnego uzasadnienia definiującego pojęcie interesu społecznego w kontekście dopuszczenia, bądź nie, Stowarzyszenia do udziału w prowadzonym postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonym postanowieniu – zamiast dogłębnej analizy przedmiotowego zagadnienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy – Kolegium ograniczyło się do przedstawienia obszernych, ale doktrynalnych rozważań o charakterze ogólnym. Nie przesądzając kwestii zasadności wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdzić trzeba, że orzekające w tym przedmiocie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W tym zakresie należy wskazać organom, że orzekając w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, winny dokonać dogłębnej analizy spełnienia przesłanek opisanych w art. 31 § 1 k.p.a. w warunkach konkretnej sprawy. Nie sposób podzielić przy tym argumentacji organów, że to na Stowarzyszeniu spoczywa obowiązek wykazania interesu społecznego, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku tego podmiotu z dnia 23 października 2011r. Jeżeli nawet przyjąć – jak wywodzi Kolegium – że Stowarzyszenie, domagając się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jedynie ogólnie powołuje się na interes społeczny, to stwierdzić trzeba, że w takiej sytuacji na organ administracji publicznej przechodzi ciężar ustalenia tego interesu na gruncie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Natomiast dokonanego przez organ zweryfikowania wniosku nie można utożsamiać z udowodnieniem okoliczności przemawiających za spełnieniem przesłanki interesu społecznego. Dodatkowo Sąd zauważa, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012r. sygn. akt: II SA/Ke 239/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. nr 199, poz. 1227 ze zm.), do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Miasta K. - przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru S.". Orzekając ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, wyeliminują dotychczasowe błędy i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie – uzasadniając je w sposób zgodny z wymogami k.p.a. Organy będą mieć przy tym na uwadze, że uwzględnienie wniosku w trybie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] determinuje rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 31 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a.