II SA/Ke 323/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 18 marca 2010r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 grudnia 2009r. nr [...] o odmowie przyznania S. S. płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na rok 2009r. Odmawiając udzielenia opisanych wyżej płatności organ I instancji stwierdził, że zadeklarowana powierzchnia działek rolnych, kwalifikujących się do objęcia tymi płatnościami, w szczególności na skutek wykluczenia działek o nr 105 i 106 położonych w W., gmina B., nie uprawniała do ich przyznania. Od decyzji z dnia 8 grudnia 2009r. odwołanie wniósł S. S., podnosząc, iż dopiero na etapie postępowania administracyjnego dowiedział się o nabyciu przez małżonków B. własności działek nr 105 i 106. Wyjaśnił, że uważa się za posiadacza tych działek od 2008r., ponieważ wszedł na przedmiotowe grunty użytkując je jako łąkę i płacąc z nich czynsz dzierżawny. W ocenie skarżącego, małżonkowie B. aby być posiadaczami, musieliby uzyskać sądowe orzeczenie o usunięciu go z gruntu. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 15.05.2009r. S. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009r., deklarując powierzchnię dziesięciu działek rolnych. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 18 maja 2009r. sygn. [...] organ ustalił, że dwie zgłoszone przez wnioskodawcę działki rolne, położone w miejscowości W., gm. B., o numerach ewidencyjnych 105 i 106, zostały nabyte przez zasiedzenie z dniem 1 października 2005r. na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej stając się własnością A. i M. małżonków B. Ze złożonych do organu oświadczeń 15 osób wynika, że przedmiotowe działki w 2009r. użytkowali małżonkowie B. M. B. także złożył oświadczenie wskazując, że wszedł w posiadanie działek nr 105 i 106 w 1994r., kiedy przejął je po rodzicach. Małżonkowie B. nie ujawnili się jednak jako właściciele w księdze wieczystej nr [...] urządzonej dla ww. działek w Sądzie Rejonowym w S. Jako właściciel figuruje w niej Skarb Państwa, od którego S. S. na podstawie zawartej umowy z dnia 29.08.2008r. wydzierżawił działki nr 105 i 106 na okres pięciu lat. Organ drugiej instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu bezpośredniego, zgodnie z którym organ związany jest zakresem wniosku, a rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy płatność przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Odwołując się do pojęcia posiadania w rozumieniu Kodeksu cywilnego organ wskazał, iż nie jest posiadaczem osoba, która ma tytuł prawny do władania rzeczą, lecz nie sprawuje faktycznego władztwa nad rzeczą. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie oświadczenia M. B. i oświadczeń pozostałych osób stwierdził, że w 2009r. użytkownikami działek nr 105 i 106 byli nieprzerwanie od 1994r. małżonkowie B. S. S. nie udowodnił, że był w ich posiadaniu w jakimkolwiek dniu w 2009r., tj. użytkował je rolniczo. Jego argumenty nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20% obszaru stwierdzonego, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W niniejszej sprawie różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 1,27 ha, co stanowi 35,47% powierzchni stwierdzonej. Ponieważ wnioskodawca nie spełnił warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej, odmówiono mu również przyznania uzupełniającej płatności obszarowej w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze S. S. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 2 w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1 ust. 2), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2 ust. 2). Wprawdzie jak stanowi ust. 3 art. 3 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących wskazanych płatności ciężar udowodnienia faktu, został przerzucony na osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, jednakże to nie oznacza, że organ jest zwolniony od obowiązku zbadania wszystkich istotnych okoliczności, które są związane z określoną sprawą jak również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Taki bowiem sposób postępowania odpowiada zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz regułom postępowania zawartym w art. 77 § 1 k.p.a. w myśl których, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 k.p.a.) W szczególności organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a., por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). W rozpoznawanej sprawie wymienionym zasadom i regułom postępowania organ uchybił. Art. 7 ust. 1 ustawy stanowi: rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, po spełnieniu warunków przewidzianych w pkt 1-3 tego przepisu. W toku postępowania wszczętego na wniosek S. S. kwestią sporną było ustalenie, kto jest faktycznym użytkownikiem zgłoszonych we wniosku z dnia 15 maja 2009r. działek o nr 105 i nr 106, położonych w W., gmina B. Zarówno bowiem Wnioskodawca jak i M. B. twierdzili, że są posiadaczami objętych tymi działkami gruntów rolnych. W myśl art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest ten kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Biorąc jednak pod uwagę, że wspólnotowa polityka wspierania dochodów rolników zmierza do udzielania pomocy finansowej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, stwierdzić należy, że sam fakt posiadania tytułu prawnego do określonych gruntów nie przesądza o uprawnieniu do uzyskania płatności obszarowej. Organ przyznający płatność zobowiązany jest szczegółowo wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a zwłaszcza ustalić faktycznego posiadacza gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, w przeciwnym razie naraża się na zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Jest to istotne zwłaszcza wówczas gdy ma miejsce spór o prawo do dopłat i z wnioskiem występuje zarówno właściciel jak i osoba powołująca się na rolnicze użytkowanie gruntu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego uznać należy, że organy administracyjne przedwcześnie przyjęły istnienie podstaw do odmowy przyznania S. S. płatności na rok 2009r. W ocenie sądu organy nie zebrały skrupulatnie materiału dowodowego w związku z czym poczynione przez nie ustalenia faktyczne odnośnie braku przesłanki faktycznego użytkowania przez skarżącego działek o nr 105 i 106 są dowolne i jednostronne. O przyznaniu płatności nie przesądza ani posiadanie przez rolnika tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku jak i niedysponowanie stosownym tytułem. Tak samo ani umowa dzierżawy ani prawo własności nie stanowią samoistnej podstawy do stwierdzenia, że podmiot dysponujący takim tytułem jest uprawniony do płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na dany rok. Dla ustalenia przesłanki faktycznego użytkowania gruntu nie są również wystarczające pisemne oświadczenia kilkunastu osób (sąsiadów, sołtysa) i M. B., zwłaszcza, że pozostają one w sprzeczności z twierdzeniami S. S. Dla dokonania powyższych ustaleń organ powinien wykorzystać inne dopuszczalne prawem środki dowodowe w postaci zeznań świadków (art. 83 k.p.a.) czy też przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.). Takich działań organ nie podjął, z tych też względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W szczególności w celu stwierdzenia czy skarżący w swoim gospodarstwie rolnym posiadał działki rolne nr 105 i 106 położone w W., czy wykorzystywał je zgodnie z ich przeznaczeniem i czy pobierał z nich pożytki i w jaki sposób, organ powinien skorzystać z przesłuchania w charakterze świadków osób składających pisemne oświadczenia potwierdzające fakt użytkowania przedmiotowych gruntów przez małżonków B. jak również przesłuchać samego skarżącego. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki niezbędne do przyznania skarżącemu żądanych przez niego dopłat, czemu organ winien dać wyraz w sporządzonym stosownie do wymogów art. 107 § 3 uzasadnieniu faktycznym decyzji. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 grudnia 2009r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.