II SA/Ke 323/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012r. sprawy ze skargi R.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. Ł. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w S. posiadającej nieuregulowany stan prawny, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S. jako działka nr 2667 o pow. 0,0223 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - umarzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S. posiadającej nieuregulowany stan prawny oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S. jako działka nr 2667 o pow. 0,0223 ha. W odwołaniu od tej decyzji R. Ł. wskazał, że posiada tytuł prawny do opisanej wyżej nieruchomości i pominięcie go w takim przypadku przez organ I instancji jako strony postępowania stanowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest właściciel (współwłaściciele) lub użytkownik wieczysty (współużytkownicy wieczyści) nieruchomości. Z przedłożonych natomiast przez R. Ł. dokumentów nie wynika, aby przysługiwało mu prawo rzeczowe do nieruchomości oznaczonej Nr 2667. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że przed Sądem Rejonowym prowadzone jest postępowanie z wniosku R. Ł. w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości położonej w S. posiadającej nieuregulowany stan prawny oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S. jako działka nr 2667 o pow. 0,0223, co uzasadniało zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości położonej w S. przy ul. N. o powierzchni 0,0223 ha oznaczonej w ewidencji gruntów m. S. numerem 2667. Sąd Rejonowy prawomocnym postanowieniem [...] umorzył postępowanie w opisanej wyżej sprawie. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że skoro postępowanie w przedmiocie zasiedzenia zostało umorzone, to R. Ł. nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomość położonej w S. przy ul. N. o powierzchni 0,0223 ha oznaczonej w ewidencji gruntów m. S. numerem 2667. Organ podniósł, że postępowanie podziałowe jest postępowaniem administracyjnym, którego tryb i zasady normują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 97 ust. 1 i ust. 3 ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek bądź z urzędu. Podziału z urzędu dokonuje się jeżeli m.in. jest on niezbędny dla realizacji celów publicznych. Możliwe jest również dokonanie podziału nieruchomości z urzędu, która ma nieuregulowany stan prawny (art. 97a ustawy). Zgodnie z poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału mogą być wyłącznie właściciele czy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości objętej postępowaniem. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony muszą decydować każdorazowo przepisy prawa materialnego. Interes prawny winien wyrażać się w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa, wobec tego musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej tego podmiotu, bowiem brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala jej na uznanie za stronę. W postępowaniu administracyjnym statusu strony nie może bowiem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Podkreślić należy, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2009r., I OSK 1184/08). Wynika z powyższego, iż stroną postępowania o podział nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005r., sygn. akt I SA 1016/03 LEGALIS; wyrok NSA z dnia 24 września 2003r., sygn. akt I SA 2515/01 - LEX nr 159259, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002r., sygn. akt I SA 1710/00 - LEX nr 82813; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001r., sygn. akt I SA 1289/00, LEGALIS, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1518/05 - LEX nr 230645). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż R. Ł. nie wykazał, że posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Nie udowodnił bowiem, że posiada tytuł własności do opisanej na wstępie nieruchomości. Postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości położonej w S. przy ul. N. o powierzchni 0,0223 ha oznaczonej w ewidencji gruntów m. S. numerem 2667 zakończyło się bowiem jego prawomocnym umorzeniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję z dnia 6 marca 2012r. wniósł R. Ł., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w S., posiadającej nieuregulowany stan prawny, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S. jako działka nr 2667 o pow. 0,0223 ha . Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz.651 ze zm.) i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie wykazał on interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, jak również zakwestionował całe postępowanie, jakie organ I instancji prowadził w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego SKO powinno wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] zatwierdzającą projekt podziału przedmiotowej nieruchomości gruntowej, położonej w S., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zacytował treść przepisu art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz.651, ze zm.), który stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W ocenie skarżącego, podział zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie był niezbędny do realizacji celów publicznych, nie mógł więc być prowadzony z urzędu. Powołując się na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008r., sygn. akt I SA/Wa 2023/07 (LEX nr 491353) skarżący podał, że do dokonania podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej z urzędu nie wystarczy tylko wykazanie, że podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Przepis ten konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności" podziału, która winna być wykazana przez inicjatora podziału, będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. Przesłanka "niezbędności" oraz przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ właściwy w sprawach podziału obowiązek wyważenia dwóch przeciwstawnych sobie interesów: interesu publicznego (interesu społeczności lokalnej w urządzeniu i korzystaniu z poszerzonej drogi publicznej) i słusznego interesu strony (właściciela dzielonej nieruchomości). Wobec powyższego decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą. W ocenie skarżącego, stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości - poza wnioskodawcą - mogą być zgodnie z art. 28 k.p.a. także inne osoby, którym przysługuje interes prawny lub obowiązek; do kręgu stron takiego postępowania należeć mogą właściciele i użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości czy też samoistni posiadacze. Interes prawny ma ten, komu przysługuje prawo chronione przepisem prawa materialnego, na które to prawo wpływa określone rozstrzygnięcie administracyjne - w tym przypadku rozstrzygnięcie w sprawie podziału nieruchomości. Interes prawny może wynikać nie z uznania organu lub sądu, ale z konkretnej normy prawnej. W ocenie skarżącego jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości, jako posiadacz samoistny, gdyż postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia jedynie potwierdzi fakt, iż stał się właścicielem z dniem 2001r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. Kontrolą Sądu w zakresie pozostawania w zgodności z przepisami prawa objęta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzut skargi sprowadza się do "naruszenie art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz.651 ze zm.) i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego", przy czym z treści uzasadnienia skargi można wywnioskować zarzut naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. Skarżący twierdzi, że ma interes prawny w sprawie niniejszej, dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w S., posiadającej nieuregulowany stan prawny, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S. jako działka nr 2667 o pow. 0,0223 ha, ponieważ jest posiadaczem samoistnym, a "postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia jedynie potwierdzi fakt, iż stał się właścicielem z dniem 2001r.". Należy podzielić stanowisko skarżącego, wyrażone w skardze, że interes prawny ma ten, komu przysługuje prawo chronione przepisem prawa materialnego, wynikające z konkretnej normy prawnej, na które to prawo wpływa określone rozstrzygnięcie administracyjne. Zatem pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, jakim posługuje się przepis art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, prawidłowo w pierwszej kolejności badał, czy skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji ma interes prawny w sprawie niniejszej i może skutecznie wnieść odwołanie. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, czego nie kwestionuje skarżący, że stronami postępowania w sprawie o podział nieruchomości są osoby, którym przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że R. Ł. nie wykazał, że posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Nie udowodnił bowiem, że posiada tytuł własności do nieruchomości podlegającej podziałowi, ani że jest jej użytkownikiem wieczystym. Postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w sprawie o sygn. [...] z wniosku R. Ł. w przedmiocie zasiedzenia tej nieruchomości zakończyło się jego prawomocnym umorzeniem (postanowienie z dnia 1 sierpnia 2011r.) - na podstawie art. 182 §1 k.p.c.. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie niniejszej było zawieszone od dnia 18 grudnia 2007r. do 9 lutego 2012r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu zakończenia tego postępowania o zasiedzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zatem, uzyskawszy informacje o prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia zasiedzenia podjęło postępowanie i wydało decyzję uwzględniającą aktualny stan prawny i faktyczny. R. Ł. twierdzi, że jest samoistnym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości i opłaca podatki. To jednak nie daje mu praw strony w postępowaniu podziałowym. Skarżący na rozprawie przed Sądem w dniu 29 czerwca 2012r. złożył kserokopię zażalenia wniesionego dnia 25 czerwca 2012r. przez Z. Ł. na postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] o umorzeniu postępowania o stwierdzenie zasiedzenia. Nie zmienia to jednak faktu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie wykazał, że posiada legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału nieruchomości, położonej w S., posiadającej nieuregulowany stan prawny, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S. jako działka nr 2667 o pow. 0,0223 ha. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzut skargi nie ma usprawiedliwionych podstaw, wbrew bowiem temu co stwierdzono w skardze organ nie naruszył art. 28 kpa, w myśl którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie odwoławcze w sprawie niniejszej stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), ponieważ organ odwoławczy prawidłowo ustalił w toku postępowania, że wnoszący odwołanie R Ł. nie jest stroną w sprawie (art. 127 § k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, zatem zgodne z prawem było umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji zasadność zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym przepisu art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odnoszących się do decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie podlegały badaniu Sądu. Przedmiotem kontroli Sądu była bowiem decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. W tym kontekście zarzuty skargi nie mogły – jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw – odnieść zamierzonego skutku, a Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany do oddalenia skargi z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.