II SA/Ke 323/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S. kwotę 531,50 (pięćset trzydzieści jeden 50/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) po rozpatrzeniu odwołania A. W. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 14 listopada 2019 r. znak [...] nakazują inwestorowi A. W. rozbiórkę wiaty garażowej o wymiarach w rzucie 4,35m x 6,25m samowolnie wybudowanej na działce nr ew. 690/2 położonej w miejscowości S. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. PINB w dniu 30.04.2019 r. na skutek wniosku H. i S. S. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości składającej się z działek nr ew. 690/1 i 690/2 położonej w miejscowości S. gm. K . Ustalono, że na terenie działki nr 690/2 została wybudowana wolnostojąca wiata garażowa na dwa stanowiska postojowe o wymiarach w rzucie 4,35 x 6,25m tj. 27,18m2 z dachem drewnianym jednospadowym krytym blachą o wysokości max. 2,25m i min. 2,15m. Wiatę usytuowano w odległości ok. 0,70m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ew. 690/4, aktualnie użytkowaną rolniczo. Wiata posiada trzy ściany wykonane z betonowych płyt prefabrykowanych wsuniętych w betonowe słupy zakotwione w gruncie. W dniu kontroli w wiacie znajdowały się dwa samochody osobowe. Obecny w toku kontroli A. W. oświadczył, że jest inwestorem wiaty, która według uzyskanych przez niego informacji nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy. Z kolei H. i S. S. oświadczyli, że jako użytkownicy wieczyści w części ułamkowej 71/281 działek nr 690/1 i 690/2 nie wyrażają zgody na budowę jakichkolwiek obiektów przez pozostałych użytkowników do czasu podziału i wydzielenia powierzchni działek zgodnie z udziałem i proporcjonalnie do powierzchni zajmowanych mieszkań. Będąca użytkownikiem wieczystym H. P. oświadczyła, że inwestor zajął większą część gruntu, niż mu się należy według udziału. Postanowieniem z dnia 13.06.2019 r. znak: [...] PINB na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej Pb, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na A. W. obowiązek przedłożenia w terminie do 4.11.2019 r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, szkiców, rysunków wraz z charakterystyką obiektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku współwłasności dostarczenia zgody wszystkich współwłaścicieli. Decyzją z dnia 14.11.2019 r. wobec niewykonania opisanych obowiązków na podstawie art. 49b ust. 1, ust. 3 Pb PINB nakazał inwestorowi A. W. wykonać rozbiórkę wiaty. Zdaniem organu I instancji, wybudowana wiata o powierzchni nie przekraczającej 35m2 pełni funkcję budynku jakim jest garaż, co oznacza, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym regulujące kwestie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią. Organ I instancji stwierdził, że wybudowana wiata garażowa podlega pod przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb i zamiar jej wybudowania wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe ustalenie uzasadniało wszczęcie procedury legalizacyjnej. W odwołaniu od decyzji PINB z dnia 7.01.2020 r. A. W. zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb podnosił, że wskazany przepis umożliwia postawienie bez żadnych formalności wiaty o pow. do 50m2, w przypadku działki, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. W jego sytuacji wybudowana wiata nie przekracza tej powierzchni, a ponadto w rzeczywistości jest wiatą na przechowywanie opału. Rozpatrując odwołanie WINB nie podzielił stanowiska organu I instancji co do kwalifikacji wiaty jako garażu. Stwierdził, że art. 29 Pb zawiera katalog obiektów i robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, zaś art. 30 Pb określa dla jakiego rodzaju obiektów i robót wymagane jest zgłoszenie budowy. Zdaniem organu, działka na której wybudowano wiatę o powierzchni 875m2 oraz przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe, spełnia warunki przewidziane art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb, a w związku z tym jej budowa nie będzie także wymagała zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb. Powołując się na brak legalnej definicji wiaty organ w ślad za wyrokiem NSA z 10.05.2011 r. II OSK 794/10 Lex 1081901 przyjął, że wiata jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, nie obudowana ze wszystkich stron ścianami, lub nawet w ogóle ścian pozbawiona, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Do podstawowych cech wiaty zalicza się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę z gruntem a ponadto brak przegród budowlanych oddzielających jej wnętrze od otoczenia zewnętrznego bądź maksymalnie trzy ściany, co sprawia, że w świetle przepisów Prawa budowlanego, nie stanowi budynku. Kwalifikacji przedmiotowego obiektu nie zmienia wiec fakt parkowania pod wiatą samochodu i przypisywanie tej budowli cech budynku garażowego. Parkowanie pod wiatą samochodu osobowego nie powoduje także urządzenia stanowiska postojowego, w tym również zadaszonego. Z tych względów nie mają do niej wprost zastosowania przepisy rozporządzenia z 12.04.2002 r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że budowa przedmiotowej wiaty nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, co oznacza, że organ I instancji nie miał podstaw do zastosowania procedury opartej na przepisie art. 49b Pb. W konsekwencji wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości zastosowania art. 49b ust. 1 i ust. 3 skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez przyjęcie, że na działce 690/2 o pow. 875m2 na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe mogła zostać wybudowana przez A. W. użytkownika wieczystego działek 690/1 i 690/2 w 49/281 w marcu 2019 r. wiata garażowa o wymiarach 4,35m x 6,25m bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia i wobec braku respektowania praw pozostałych współwłaścicieli gruntu w tym skarżącego i jego żony H. S. będącej wówczas współużytkownikami wieczystymi a obecnie właścicielami działek 690/1 i 690/2 w 71/281, którzy w momencie wznoszenia ww. konstrukcji wraz z H. P. będącej wówczas użytkownikiem wieczystym a obecnie właścicielem działek 690/1 i 690/2 w 49/281 wyrazili stanowczy sprzeciw wobec wznoszenia tej konstrukcji bowiem A. W. jest jednym z dziewięciu współwłaścicieli ww. działki gruntu, którym służy takie samo prawo do wznoszenia budowli bądź innego korzystania z przedmiotowej działki, brak respektowania prawa pozostałych współwłaścicieli prowadzi do braku respektowania słusznego interesu obywateli oraz de facto pozbawienia ich prawa wznoszenia takich budowli jak A. W., bowiem na tej działce nie będzie mógł nikt inny wnieść takiego obiektu, ze względu na wielkość działki 690/2; b) art. 8, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez działanie nie budzące zaufania uczestników postępowania tj. H. i S. S. do władzy publicznej, a polegające na przyjęciu, że na działce 690/2 mogła zostać wybudowana wiata garażowa o wymiarach 4,35m x 6,25m bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia i wobec braku respektowania praw pozostałych współwłaścicieli gruntu, w tym skarżącego i jego żony H. S. będącej wówczas współużytkownikami wieczystymi a obecnie właścicielami działek 690/1 i 690/2 w 71/281, którzy w momencie wznoszenia ww. konstrukcji wraz z H. P. będącej wówczas użytkownikiem wieczystym a obecnie właścicielem działek 690/1 i 690/2 w 49/281 wyrazili stanowczy sprzeciw wobec wznoszenia tej konstrukcji przez A. W. będącego wówczas użytkownikiem wieczystym, a obecnie właścicielem w 49/281 części działek 690/1 i 690/2; c) art. 9, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez naruszenie zasad prowadzenia postepowania dowodowego oraz art. 138 § 1 Kpa poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji. 2. Naruszenie prawa materialnego: a) art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb poprzez przyjęcie, że na działce 690/2, która stanowi część nieruchomości o łącznej pow. 0,2330ha, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe mogła zostać wybudowana przez A. W. wiata garażowa o wspomnianych wymiarach, bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, w sytuacji, gdy A. W. na działce 690/1 miał już wybudowaną szopkę o zbliżonych wymiarach, a nadto na działce 690/1 wybudowane są jeszcze trzy szopki przez innych współwłaścicieli na składowanie opału, altanka i garaż. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Sprawa dotyczy obiektu o wymiarach 4,35m x 6,25m, o pow. 27,18m2 zrealizowanego na działce 690/2 położonej w miejscowości S. gm. K., który organ I instancji uznał za garaż (wiata garażowa) z uwagi na jej funkcję użytkową polegającą na parkowaniu pod nią dwóch samochodów osobowych. Dokonana przez PINB kwalifikacja obiektu pozwalała na przyjęcie, że mamy do czynienia z garażem w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb, dla którego ustawa Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 wymagane jest zgłoszenie. Wobec okoliczności, że inwestor nie dokonał takiego zgłoszenia i wybudował wiatę garażową samowolnie to istniała podstawa do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 49b Pb wraz z konsekwencjami wynikającymi z niewykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 49b ust. 2 i orzeczenia rozbiórki wiaty na podstawie ust. 3 art. 49b Pb. Z takim stanowiskiem nie zgodził się organ II instancji kwalifikując sporny obiekt jako wiatę w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb, zgodnie z którym budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna ilość tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę. Wskazując na brak legalnej definicji oraz przywołując wypracowane przez orzecznictwo cechy wiaty (samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, nie obudowana ze wszystkich stron ścianami) uznał, że fakt parkowania pod wiatą samochodu nie powoduje przypisania jej cech budynku garażowego, jak również nie można uznać, że doszło w ten sposób do urządzenia stanowiska postojowego, w tym także zadaszonego. W rezultacie dokonanej wykładni pojęcia wiata, zdaniem WINB, inwestor zrealizował wiatę która nie wymaga ani pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb), ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb). Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia jakiego rodzaju obiekt został wzniesiony, albowiem rozwiązanie tej kwestii decyduje o zastosowaniu dalszych przepisów dla oceny legalności tego obiektu. Jak wynika z protokołu kontroli i materiału fotograficznego została wybudowana wolnostojaca wiata garażowa na dwa stanowiska postojowe o wymiarach w rzucie 4,35 x 6,25m tj. 27,18m2 z dachem drewnianym jednospadowym krytym blachą o wysokości max. 2,25m i min. 2,15m. Wiatę usytuowano w odległości ok. 0,70m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ew. 690/4, aktualnie użytkowaną rolniczo. Wiata posiada trzy ściany wykonane z betonowych płyt prefabrykowanych wsuniętych w betonowe słupy zakotwione w gruncie. W dniu kontroli w wiacie znajdowały się dwa samochody osobowe. Prawdą jest stwierdzenie organu II instancji, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia "wiata". W słowniku języka polskiego (PWN) wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach np. nad parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym. Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r., Nr 112, poz. 1316). Objaśniając pojęcia podstawowe rozporządzenie za szczególny rodzaj budynku uważa wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W orzecznictwie podkreśla się, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia również jego funkcji. Odnieść należy się do funkcji jaką ma ona pełnić, na jaki cel ma być ona wykorzystywana (por. wyrok WSA w Krakowie z 8.10.2009 r. sygn. akt II SA/Kr 517/09). Zawsze jednak wskazuje się, że jest to samodzielna i lekka budowla posadowiona na słupach, posiadająca dach i fundamenty oraz nie posiadająca ścian, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (por. wyrok NSA z 16.02.2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14 lex nr 2037381). Uwzględniając opis spornego obiektu oraz jego niewątpliwe przeznaczenie polegające na możliwości parkowania i parkowaniu pod nią dwóch samochodów Sąd nie zgodził się z oceną organu II instancji, że przedmiotem kontroli jest obiekt będący wiatą, dla którego przy powierzchni 27,18 m2, czyli mniejszej niż 50 m2 powierzchni zabudowy nie potrzeba spełnić żadnych procedur określonych prawem budowlanym, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2c i art. 30 ust. 1 pkt 1. Na aprobatę zasługują bowiem te ustalenia organu I instancji, wedle których obiekt budowlany stanowi zadaszony garaż dla samochodów, objęty dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 2 Pb. Funkcja użytkowa tego obiektu znajduje potwierdzenie w załączonym do protokołu z kontroli materiale fotograficznym. Niewątpliwie wybudowanie przez inwestora zadaszenia nad gruntem, jak i postawienie trzech ścian z betonowych płyt prefabrykowanych wsuniętych w betonowe słupy zakotwione w gruncie, miało na celu urządzenie obiektu budowlanego o określonej funkcji i oznaczonych cechach służących parkowaniu samochodów osobowych. Brak jednej ze ścian nie dyskwalifikuje spornego obiektu jako garażu, skoro z postanowień § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.jed. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) wynika, że garaż może nie mieć ścian zewnętrznych i wówczas w nomenklaturze rozporządzenia będzie to garaż otwarty. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pb. Przepisy te zawierają katalog wyłączeń od tej zasady, wskazując jakie konkretne roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy. W art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c Pb ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. W wyroku z 21 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 512/16 dostępny na str. cbosa) wskazał, że: wszelkie ww. wyjątki, a więc i te wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2c Pb, nie mogą być odczytywane rozszerzająco. Ustawodawca zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wiaty, mające cechy opisane w art. 29 ust. 1 pkt 2c Pb. Skoro zdecydował się więc na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiat spełniających określone cechy, to nie można uznać, że zwolnione mogą być również wiaty spełniające cechy innych budynków, tylko z uwagi na podobieństwo cech konstrukcyjnych. Tym samym ustawa wprowadza zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dla realizacji jedynie tych wiat, które spełniają warunki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c Pb. O tym zaś, decyduje sposób użytkowania wiaty oraz jej przeznaczenie. Z podniesionych wyżej względów, organ II instancji błędnie ustalił, że sporny obiekt odpowiada warunkom określonym w art. 29 ust. 1 pkt 2 lit c Pb, a w rezultacie nie istnieje dla takiego obiektu wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W konsekwencji uznając przesłankę bezprzedmiotowości zastosowania art. 49b ust. 1 i ust. 3 Pb, organ ten bezpodstawnie umorzył postępowanie, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie kierując się stanowiskiem wyrażonym przez Sąd jak również obowiązującym w dacie orzekania stanem prawnym. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 Ppsa.